Le rôle du préfet maritime aujourd'hui

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Le rôle du préfet maritime aujourd’hui.

 

Commissaire général de la marine Jean-Loup VELUT,

Adjoint au préfet maritime de la Méditerranée,

Chargé de  l’action de l’Etat en mer

 

 

 

Monsieur le président,

Monsieur le secrétaire général de la mer,

Messieurs les conseillers d’Etat,

Messieurs les directeurs et inspecteurs,

Messieurs les officiers généraux,

Mesdames, messieurs,

 

 

Nous sommes aujourd’hui le 2 décembre, Austerlitz, jour napoléonien s’il en est. Précieux intersigne pour ce colloque où Bonaparte a toute sa place, lui qui a su créer en six mois les trois institutions essentielles d’un monde ordonné: le Conseil d’Etat, en décembre 1799, les préfets terrestres en février 1800 et les préfets maritimes en avril 1800.

Heureuse époque où  un commissaire de la marine pouvait, tel notre grand ancien le baron Malouët, devenir successivement commissaire général de Toulon, préfet maritime d’Anvers, conseiller d’Etat puis ministre de la marine. Epoque certes sympathique…Pas complètement néanmoins, puisque Pierre-Victor Malouët est mort en exil. Je préfère dans ces conditions rester, pour l’instant, commissaire général à Toulon…

 

Aujourd’hui, 211 ans plus tard, chacun connaît ou pense connaitre le rôle  du préfet maritime:

-         préfet de la mer, autorité de police administrative générale, représentant direct du premier ministre et de chacun des ministres,

-         urgentiste coordonnant l’action en mer des différentes administrations: les affaires maritimes, la douane, la gendarmerie, la marine nationale, la police, la sécurité civile et la SNSM, qui n’est pas une administration mais une association de 1901. Ce préfet maritime urgentiste de la mer a pour mission d’assurer le sauvetage (en moyenne, 3000 opérations de sauvetage par an), la prévention des pollutions (une quinzaine de mises en demeure par an pour les opérations les plus lourdes), l’ordre public et la lutte contre les trafics illicites. C’est l’homme des Abeilles, des mises en demeure et des gestions de crise.

Ce préfet maritime « rustique », bien connu, correspond effectivement au modèle des années 1980.

 

Le préfet maritime d’aujourd’hui est certes resté tout cela, mais il est devenu un produit beaucoup plus sophistiqué, j’oserai même dire un produit « tendance », bien dans l’air du temps. Et cela en deux étapes principales depuis le décret du 9 mars 1978, décret fondateur de l’action de l’Etat en mer, à la date duquel l’horloge de beaucoup de marins s’est arrêtée. 

La première étape est celle du décret du 6 février 2004 qui vient doter le préfet maritime du pouvoir de donner des directives aux administrations et non plus simplement de les  coordonner. Il lui confie également l’environnement marin.

La deuxième étape est matérialisée par plusieurs textes dont certains d’ailleurs sont encore en gestation. Il s’agit notamment du projet de décret relatif à la stratégie nationale pour la mer et le littoral et aux documents stratégiques de façade et de l’arrêté ministériel du 27 septembre 2011 sur les conseils maritimes de façade, textes qui modifient de manière importante la gouvernance en mer.

 

Ne pouvant être exhaustif, j’ai choisi de  centrer mon propos sur les préfets maritimes métropolitains de Toulon, Brest et Cherbourg,  et de vous présenter trois tendances qui me paraissent déterminantes pour caractériser le profil actuel du préfet maritime :

-         Le passage du préfet de l’urgence au préfet du développement durable,

-         Le passage d’une certaine « monarchie maritime » à une « dyarchie littorale ».

-         La persistance heureuse d’un préfet maritime hauturier.

 

Plan en trois parties donc, dans ce temple du droit… Mais je n’ai pas encore atteint la maturité intellectuelle qui permet d’accéder au plan en deux parties et je vous prie de bien vouloir m’en excuser.

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1. Le préfet maritime passe de l’urgence en mer à l’environnement marin et au développement durable.

 

Ce préfet maritime là est né en 2004. Il est le fruit des réflexions menées sur les grandes catastrophes de l’Erika, en 1999, et du Prestige, en 2000, qui ont conduit au décret du 6 février 2004 renforçant les pouvoirs du préfet maritime en lui donnant désormais autorité dans tous les domaines où s’exerce l’action de l’Etat en mer, et notamment l’environnement marin. Mais il est également le fruit d’une dynamique environnementale très forte aux niveaux mondial, européen et national dont il convient de rappeler brièvement la chronologie :

- Le cadre international est marqué par trois repères : 1992/2002/2012

·       1992 : le sommet de la terre de Rio et la convention sur la biodiversité,

·       2002 : le sommet mondial sur le développement durable à Johannesburg, qui fixe l’horizon de travail 2050,

·       2012 : le nouveau sommet de Rio : Rio+20, vingt ans après.

Entre temps, l’année 2010 a été l’année de la biodiversité. Elle a vu le sommet de Nagoya  et la mise en place d’un plan stratégique mondial 2011-2020 prévoyant de protéger 10% des zones marines et côtières.

Rio, Johannesburg et Nagoya sont bien les trois mots-clés de la mobilisation mondiale pour l’environnement marin.

- Le cadre européen décline pour sa part les directives Natura 2000 oiseaux (1979) et habitats (1992), puis, à partir de 2008, la Directive Cadre Stratégie pour le Milieu Marin (DCSMM), et le Plan d’Action pour le Milieu Marin (PAMM).

Natura 2000, DCSMM, PAMM constituent pour leur part les trois mots clés de la mobilisation européenne.

- Le cadre national enfin, très ambitieux, est marqué par deux étapes principales:

Ø    les années 2006-2007, avec en 2006 la loi dite « Giran » sur les aires marines protégées et la création de l’Agence des Aires Marines Protégées (AAMP) et, en 2007 la mise en place de la stratégie nationale pour la création d’aires marines protégées, prévoyant notamment l’extension du réseau Natura 2000 en mer et la création de parcs marins.

Ø     les années 2008-2012, après la stratégie, consacrées à l’action. L’extension de Natura 2000 en mer devient effective. Deux parcs marins sont créés : l’Iroise et Mayotte. Les procédures concernant six parcs naturels marins, dont un en Méditerranée, le parc du Golfe du Lion, sont lancées. En 2008-2009, se tiennent  les Grenelle de l’environnement et de la mer. L’année 2009 est d’ailleurs l’année capitale pour la stratégie nationale : le 16 juillet 2009,  le discours du Havre du Président de la République fixe des objectifs plus ambitieux que ceux de Nagoya : 10% des eaux françaises en aires marines protégées en 2012 et 20% en 2020.

 

Concrètement, cette vaste mobilisation nationale et internationale autour de l’environnement marin bouleverse un agenda. Le préfet maritime de la Méditerranée, par exemple, préside désormais les comités de pilotage de 49 sites Natura 2000  sur le littoral des neuf départements méditerranéens. Il participe au conseil d’administration de trois parcs ou projets de parcs : Port-Cros, Golfe du Lion et Calanques de Marseille - Cassis. Le préfet maritime n’est certes pas devenu un militant écologiste ou un « khmer vert » enragé. Il est en tout cas devenu un « préfet durable » parlant couramment posidonies, puffins cendrés et tortues caouanes. Grâce à ces réunions environnementales, il prend en permanence le pouls de l’ensemble du littoral et suit la vie des usagers de la mer comme il ne l’avait jamais fait. Merci donc aux posidonies et autres espèces prioritaires…

 

Mais cette tendance à passer du profil d’urgentiste à celui d’environnementaliste s’accompagne également d’un changement radical dans la gouvernance en mer.

 

2. Le passage d’une quasi « monarchie maritime » à une certaine « dyarchie littorale ».

 

L’année 2011 voit en effet la mise en place d’une nouvelle gouvernance maritime. Et c’est en fait à un changement de régime que nous assistons. Certains appellent cela une révolution… En tant que vendéen, je reste très prudent sur le sujet des révolutions et préfère réserver ce terme à des opérations civilo-militaires plus sérieuses…

 

Ce changement de régime se matérialise par la création de façades maritimes, de préfets coordonnateurs de façade, de directions interrégionales de la mer, les DIRM, dont le rôle capital dans la nouvelle organisation mériterait à lui seul un exposé particulier.

Des conseils maritimes de façade sont également instaurés, coprésidés par le préfet coordonnateur de façade terrestre et le préfet maritime,
vice-présidés par un élu, et composés de 80 membres répartis en collèges : collèges des représentants de l’Etat, des représentants des collectivités territoriales, des professionnels de la mer, des usagers de la mer et des associations de protection de la nature, des représentants des syndicats, et des personnalités qualifiées. Vous reconnaissez là le schéma de gouvernance initialisé à l’occasion des Grenelle de l’environnement et de la mer.

Ces conseils maritimes de façade ont désormais vocation à être consultés sur la stratégie maritime de façade et sur tous les sujets maritimes importants, qu’ils soient économiques, sociaux ou environnementaux.

 

Nous sommes bien loin de la gouvernance relativement débonnaire et stabilisée du préfet maritime urgentiste de la mer réunissant épisodiquement « sa » conférence maritime régionale, plus proche du « fan club » que d’une véritable instance de conseil, et conçue essentiellement comme un organe d’information descendante du préfet maritime vers les préfectures terrestres, les administrations et les élus du littoral.

 

L’enjeu de cette nouvelle gouvernance est bien d’élaborer une véritable stratégie maritime de façade, dans le cadre d’une politique maritime intégrée, véritable déclinaison de la stratégie nationale élaborée au niveau central pour la mer et les littoraux. Fin janvier 2012, toutes les façades maritimes métropolitaines auront réuni pour la première fois leur conseil maritime de façade, qui va ainsi devenir l’instance majeure de gouvernance locale. Et demain, les avis des conseils maritimes de façade seront, me semble-t-il, incontournables.

 

L’ère « bonapartienne »,  que j’évoquais avec nostalgie dans mon introduction, avait vu la naissance successive des préfets de la terre et des préfets de la mer, chacun doté d’un territoire étanche, même sil s’agit là de deux mots impropres lorsque l’on parle de la mer. Pour  prendre une image imparfaite, nous étions en quelque sorte en présence de deux monarques chacun en leur domaine. Au fil du temps, les deux domaines avaient bien sûr évolué et les préfets de la terre avaient progressivement pris le contrôle du fond de la mer, des ports et de la pêche,  mais l’essentiel restait bien au préfet maritime.

 

Désormais le monarque maritime n’est plus seul. Il partage son pouvoir étatique avec un autre dyarque : le préfet coordonnateur de façade. Pour la façade méditerranéenne, par exemple, le préfet de façade est le préfet de la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur. Cette dyarchie, ou cette bicéphalie si vous en préférez le terme, est une nouveauté radicale en mer. Elle était jusque là limitée à quelques arrêtés inter préfectoraux, ou conjoints si nous ne souhaitions pas nous mélanger, sur des sujets mixtes du type fond de la mer/colonne d’eau. Cette dyarchie est désormais le cadre général dans lequel va se définir la stratégie maritime de demain, tant au sein du conseil maritime de façade que dans la future conférence administrative de façade, organisme étatique en cours de gestation et qui sera également placé sous la double présidence du préfet maritime et du préfet coordonnateur de façade. Cette dyarchie dispose d’ailleurs d’un outil commun, la DIRM, oeuvrant à la fois pour le compte du préfet de façade et du préfet maritime.

 

Assiste-t-on potentiellement à une vassalisation de la mer par la terre  et à la création de petits « parlements de la mer » ? Certains esprits pressés le pensent déjà. Mais il est encore un peu tôt, me semble t-il,  pour le dire et surtout l’écrire. Quoi qu’il en soit, cette nouvelle gouvernance de façade maritime devra éviter de nombreux écueils :

- celui notamment de ne pas suffisamment prendre en compte l’échelon de réflexion régional comme le montre déjà les problématiques particulières de la Bretagne  et de la Corse.

- celui également de trop donner aux communes du littoral, qui depuis l’arrêt Commune de Saint-Quay-Portrieux s’imaginent qu’elles ont un territoire en mer, alors qu’elles disposent seulement d’un pouvoir de police spéciale, à la surface du plan d’eau et dans la bande des 300 mètres. Je songe en particulier à certaine grande ville du littoral méditerranéen - thalassocratie établie depuis quelques 27 siècles - et qui entend bien continuer à exercer une réelle gouvernance sur les eaux qui bordent son territoire municipal…

 

Mais le préfet maritime n’est pas seulement ce dyarque ayant vocation à élaborer une nouvelle stratégie de façade. Il est, reste et doit rester un préfet hauturier.

 

3. L’heureuse persistance du préfet maritime hauturier.

 

Le préfet maritime d’aujourd’hui est également commandant de zone maritime. Et cette seconde responsabilité de commandant de zone donne tout son poids à la première. Il reste ainsi le  préfet du vent et du grand large, du sens marin et de la complexité océane, des grands espaces maritimes, de la ZEE (Zone Economique Exclusive) ou de la ZPE (Zone de Protection Ecologique), et pas seulement le préfet des espaces littoraux.

Je voudrais, à cet égard, dire durant quelques instants du mal d’André Malraux. Vous me le pardonnerez : il n’était ni commissaire de la marine, ni préfet maritime, ni conseiller d’Etat. Il n’était que ministre… Je puis donc me le permettre. André Malraux écrivait : « le monde aurait pu être très simple comme le ciel et la mer »… Il était  sans doute  mal informé. La mer n’est pas simple. Elle est complexe. Elle constitue un univers probabiliste. Il vaut mieux quand on en parle l’avoir un peu pratiquée.

 

Sa majesté Hassan II pour définir les frontières de son royaume aimait dire : « Le royaume des Alaouites est sur les selles de leurs chevaux ». J’ai entendu cette phrase des dizaines de fois lorsque je servais à Rabat. Le préfet maritime reste, d’une certaine manière, un Alaouite : le royaume du préfet maritime est bien sous les ailes de ses avions et sur les passerelles des bâtiments qu’il coordonne. Le préfet maritime hauturier est le préfet des moyens lourds, des sauvetages lointains et difficiles, de la lutte contre les trafics illicites en haute mer avec tir au but, de la police des pêches, des actions de vive force et des nouvelles menaces. 

Il s’agit là sans doute de la partie la plus sensible de la vocation du préfet maritime car elle s’exprime loin des côtes, des élus, des électeurs, et de l’inter administration qui est pleinement visible dans les atterrages immédiats, mais qui en haute mer souffre parfois d’un déficit de communication.

 

Aujourd’hui une vision trop littorale, trop côtière du préfet maritime constituerait une erreur. Dans la zone maritime qui relève de son autorité, et qui va au-delà des eaux sous juridiction française, le préfet maritime incarne bien l’Etat français.

Il s’agit de ne pas « littoraliser » la fonction mais bien de lui conserver l’esprit hauturier qui lui permet d’apporter une contribution décisive dans l’élaboration d’une stratégie et dans la conduite des politiques de l’Etat en mer. De manière un peu provocatrice, je dirai que la mer n’existe vraiment juridiquement que parce qu’il y a la haute mer.  Le préfet maritime en est le gardien tout autant que celui des côtes. La défense des intérêts français en haute mer et la défense de la France en tant qu’Etat du pavillon relèvent du préfet maritime d’aujourd’hui.

 

Le préfet maritime hauturier est aussi l’international de proximité : l’homme des « Manche plan », « Lion plan », « Biscaye plan », accords « Ramoge », sanctuaire « Pelagos »  qui au quotidien constituent la trame de notre coopération concrète avec nos voisins immédiats. Ce préfet maritime là est également très important.

 

En conclusion :

 

J’ai essayé de dire, en quelques mots, ce qui me semble constituer les tendances fortes du rôle du préfet maritime en 2011. Ma source principale a été l’agenda de l’amiral.  Je reconnais qu’il s’agit d’un document à faible valeur juridique, sauf peut être en droit pénal… Et je ne doute pas que d’éminents juristes trouveront sans doute,  à partir d’autres sources plus sérieuses, des éléments  plus subtils à signaler.

Mais pour la première fois dans le monde maritime français, une évolution fondamentale, qui n’est pas le produit direct d’une catastrophe, se déroule sous nos yeux. Nous avons peut être, dans ce domaine, enfin entendu le message de Démosthène implorant ses concitoyens de ne pas se comporter comme les barbares qui ne savent que porter la main à l’endroit où on les frappe, sans anticiper le coup.

 

Le préfet maritime de 2011 est devenu un nouveau préfet de la mer : à partir du socle connu de l’urgence, il a désormais un nouveau royaume. L’environnement marin lui donne l’occasion d’exprimer tout son talent et la nouvelle gouvernance lui fixe un nouveau cadre d’action. Le préfet maritime d’aujourd’hui embrasse mieux à la fois le littoral et le grand large. Il suit mieux la vie du littoral grâce à son engagement environnemental. La stratégie prend le pas sur l’urgence, même si celle-ci reste prégnante. L’on ne peut que s’en réjouir. Et la dyarchie que nous avons décrite semble bien au service d’une véritable ambition.

 

Souhaitons donc pour terminer bon vent et bonne mer au préfet maritime du troisième millénaire.