Les réflexions conduites au sein du Groupe de recherches sur l’administration locale en Europe

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Troisième table ronde : « Quel modèle pour demain ? »

Intervention de M. Nicolas Kada,
professeur des Universités (Droit public), Université Pierre Mendès-France de Grenoble et vice-président du conseil scientifique du GRALE (GIS CNRS).
 

 

« Les réflexions conduites au sein du Groupe de recherches sur l’administration locale en Europe ».
J’interviens dans une table ronde qui s’intitule « quel modèle pour demain ?». L’idée de modèle suggère une idée de comparaison. La comparaison dans l’espace, je la laisse à M. Xavier de Lesquen, même si je suis effectivement là en tant que membre du Groupe de recherches sur l’administration locale en Europe (GRALE), qui fédère une centaine de chercheurs à travers la France et au-delà. C’est un lieu privilégié pour opérer des comparaisons sur les questions de décentralisation : comparaison dans l’espace à travers la notion de modèle, comparaison dans le temps et là je pense que mon propos sera plus pertinent. En effet, pour reprendre les propos introductifs de Jacques Caillosse ce matin, celui-ci nous a fait part de plusieurs doutes et, en la matière, le doute est éminemment scientifique. C’est bien ce doute qui nous a saisi dès lors que la réorganisation de l’administration territoriale de l’Etat (RéATE) nous a été présentée. Doute quant à la pertinence, quant à l’efficacité et quant à l’effectivité de cette réforme. Plutôt que de disserter de manière théorique, nous avons décidé dans le cadre du GRALE de mener une enquête de terrain au cours de l’année 2010 (de janvier à juillet) pour voir comment concrètement dans les préfectures était de fait mise en oeuvre cette réforme. Je pense que les premiers résultats auxquels nous sommes parvenus, avec l’accord et le soutien du ministère de l’Intérieur, et grâce aux entretiens que nous avons menés, permettent d’établir un état des lieux de la mise en oeuvre dans les premier mois de cette réforme.
Cette enquête a donné lieu à un questionnaire envoyé à toutes les préfectures de département et de région, l’objectif étant de faire parler les acteurs de la réforme (les préfets, les directeurs, des représentants syndicaux). En quelque sorte, comme Jacques Caillosse citait préalablement le philosophe François Julien, de faire en sorte que cette transformation silencieuse devienne un peu plus bavarde, qu’elle puisse s’exprimer, qu’on arrive à sortir de ce mutisme. Ce questionnaire portait sur une petite vingtaine de questions relatives à la nature des regroupements, aux les difficultés rencontrées, aux effets générés sur les agents (combien d’agents concernés, modification et réduction des effectifs, concertation…), à la nouvelle organisation administrative induite par cette réforme (nouvelles méthodes de travail, réorganisation des locaux), à l’externalisation de services à l’occasion de cette réforme et aux bénéfices attendus de ces réorganisations. Puis d’autres questions conclusives sur le bilan général que l’on peut dresser de cette réforme : la réorganisation améliore t-elle la représentation de l’Etat sur le territoire ? Quelle analyse est faite de la réorganisation ? Isabelle Muller-Quoy, maître de conférences à Cergy-Pontoise et membre du GRALE, a procédé à un premier inventaire des réponses obtenues.
Cent préfectures, cent questionnaires envoyés et un taux de réponse plutôt satisfaisant. Le soutien du ministère de l’Intérieur nous a été très utile pour obtenir un taux de réponses d’environ 60%. Un taux de réponses qui ne se focalise pas sur le niveau régional mais, à l’inverse, se concentre plutôt sur les préfectures de département. Des réponses qui venaient parfois directement des préfets, donnant alors lieu à des entretiens en direct avec eux, parfois avec des secrétaires généraux, des chargés de mission « réforme de l’Etat » ou des directeurs de modernisation mais aussi parfois des responsables syndicaux ou des chefs de service.
Sur l’application de la réforme, la totalité des réponses est positive. La liberté quant à la mise en oeuvre de la réforme était très relative mais les réponses sont globalement positives. La réforme a été mise en oeuvre, c’est un fait incontestable.
La réorganisation des locaux dans le cadre de l’application de la réforme s’accompagne d’une circulaire ministérielle avec un minimum de m² par agent qui rappelle les jurisprudences en matière carcérale : 12m² minimum par agent en matière de superficie de locaux. Globalement, ce ratio est là encore à peu près respecté.
La deuxième série de questions porte sur les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre de la réforme. Difficultés quant aux choix : va-t-on vers deux ou trois directions interministérielles au niveau départemental ? La contrainte qui a été posée par rapport à un critère de 400.000 habitants n’est venue qu’a posteriori. Il y a donc eu un retour en arrière parfois effectué dans certaines préfectures, un retour en arrière assez mal vécu par les agents. Certaines préfectures ont mal vécu ce retour en arrière en pensant que la situation précédente était préférable.
Un autre élément évoqué en terme de difficultés porte sur la question de la fonction publique. On observe une certaine réticence des administrations par rapport à une logique qui consiste à passer d’une approche en tuyaux d’orgue à une démarche locale d’inteministerialité.
Sur l’effectivité des regroupements et plus précisément sur la question des délais, notre question s’est révêlée être finalement mal posée puisqu’elle a été comprise différemment selon les préfectures. Certains ont imaginé que cette question portait sur les aspects purement matériels, d’autres ont conçu cela en terme d’effectivité juridique. La quasi-totalité des réponses indique que les structures ont été créées en conformité avec les décrets institutifs, soit le 1er janvier 2010, soit au 1er juillet 2010 pour l’Ile de France. Sur le plan matériel, le regroupement physique des bâtiments est parfois encore en voie de réalisation.
En ce qui concerne le nombre d’agents concernés et l’effet sur les regroupements, un tiers des réponses indique qu’il y a eu de fait une réduction des effectifs et je reviendrai dans quelques instants sur l’interprétation que l’on peut faire de ce constat. Un tiers répond qu’il n’y a pas eu de réduction des effectifs. Et un tiers identifie bien une réduction des effectifs mais en évoquant le fait que cette réduction n’est pas imputable à la RéATE mais à la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Je pense qu’il est utile de s’arrêter quelques instants sur cette ambiguïté. Il y a un rapport ambigu entre la RéATE et la RGPP. La RéATE n’a jamais été officiellement, formellement, présentée comme la déclinaison de la RGPP dans les préfectures. Les choses ont été clairement et volontairement séparées. On comprend bien pourquoi la RGPP est traduite dans l’esprit des agents de l’Etat par une réduction d’effectifs en terme d’effectivité pour la réforme. En terme de stratégie de la réforme, il était préférable de dissocier les deux. Mais a posteriori il me semble qu’il y a quand même une filiation qu’il est utile de souligner à nouveau entre ces deux éléments.
D’autres questions portaient sur le développement des nouvelles technologies. La réponse est globalement unanime : il n’y a pas de lien direct entre la réforme et le recours à de nouveaux mécanismes de décision, de nouveau fonctionnement administratif basé sur un recours accru à des nouvelles technologies.
En ce qui concerne la question de la concertation avec les agents lors du processus de regroupement, il y a une quasi-unanimité sur le fait que la réforme s’est accompagnée d’un effort de communication. L’accent est mis sur le fait que la réforme a été très rapide et sur l’effort particulier de concertation et d’explication qui a été fait la plupart du temps avec succès. Evidemment on a quelques opinions dissidentes ou quelques préfectures qui ne répondent pas de cette manière, mais globalement la réforme semble avoir été bien menée en terme de communication et de concertation.
En terme de réforme concernant les méthodes de travail, là aussi une grande prudence. La plupart des réponses nous indique qu’il est trop tôt pour se prononcer, mais les méthodes de travail n’ont guère changé ou se sont légèrement améliorées mais on fait preuve de beaucoup de prudence et d’attentisme en la matière.
Enfin, dernier point sur le contenu même de la réforme, en ce qui concerne l’externalisation, on pourrait voir le lien avec la RGPP, une large majorité des réponses montre que pour l’instant le bilan est négatif : la RéATE n’aboutit pas à une externalisation de certaines fonctions. Un quart seulement des réponses indique que certaines missions font l’objet d’externalisation, mais des missions qui sont considérées comme secondaires (entretien des bâtiments, des espaces verts, des véhicules …). L’externalisation n’est pas un enjeu de la réforme, ça pourrait éventuellement le devenir mais c’est plutôt une nécessité ou une stratégie en terme de réduction de coût. Mais ce n’est pas un élément au coeur de la réforme. Donc en terme d’application de la réforme, selon les résultats de l’enquête, la réforme est entrée en vigueur de manière assez apaisée dans le calendrier qui était initialement prévu et en conformité avec les objectifs et les organigrammes aussi « type » qui avaient été énoncés.
Le deuxième volet de l’enquête portait plutôt sur l’appréciation portée sur la réforme et c’est sans doute là où la valeur ajoutée est la plus intéressante. Quel regard porte-t-on sur la réforme, quelques mois après, dans les préfectures ? Il s’agit ici de questions plus subjectives. La personne qui répond, sa fonction, son environnement de travail, vont déterminer largement le type de réponse. Globalement, le bilan est néanmoins positif quant au bénéfice attendu. C'est-à-dire que la tonalité générale des réponses consiste à dire que l’on attend encore, et que l’on est persuadé encore aujourd’hui que la réforme aura des bénéfices positifs. Ceci étant, ce bilan globalement positif dissimule assez mal un certain nombre de critiques et de difficultés.
Sur les aspects positifs toujours, en ce qui concerne les effets escomptés de ces regroupements, beaucoup de réponses sont apparues standardisées et reprennent le discours officiel (peut-être transmis par le ministère de l’Intérieur, ou en tout cas par des documents internes) qui a bien circulé dans les préfectures. D’où l’intérêt des entretiens pour essayer d’aller au delà. Ce qui retient l’attention, c’est qu’en terme d’effets escomptés, on fait le lien avec la RGPP : les préfets, les secrétaires généraux, refont donc le lien avec la RGPP. Le but recherché par la réforme, c’est bien d’améliorer l’efficacité, la lisibilité de l’action de l’Etat, de réaliser des économies d’échelles, d’avoir un pilotage, plus intégré, plus réactif.
Sur la question de la facilitation des relations de l’Etat avec les élus locaux, avec les usagers, avec les partenaires, la très grande majorité des réponses est encore positive même si une préfecture nous dit qu’un gros travail de pédagogie s’avère nécessaire. Une autre préfecture nous indique qu’il faudrait mettre l’accent sur une parole unique de l’Etat, et c’est bien l’objet de la réforme aussi. Il y a quelques critiques assez rares en la matière par rapport toujours aux effets escomptés, qui sont de deux ordres :
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l’une porte, en dépit de l’approche purement statistique présentée précédemment, sur les difficultés de relation avec les autres services de l’Etat, et en particulier avec les agences régionales de santé (ARS) pour les mission régaliennes de santé ou de sécurité. Il y a des critiques régulières qui reviennent quant aux relations avec les ARS et une incompréhension visible dans les préfectures entre une logique d’interministerialité dans les directions départementales et une logique d’agence qui reste beaucoup plus fonctionnelle.
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La deuxième critique est plus globale, elle vise l’absence de redéfinition des missions de l’Etat à l’occasion de la réforme. En substance, il est reproché dans la moitié des questionnaires de ne pas avoir repensé les missions avant de revoir l’organisation.
Voici les éléments permettant de dresser un bilan globalement positif en ce qui concerne les effets attendus de la réforme.
 

En revanche, il y a un certain nombre de critiques qui demeurent et qui se rejoignent sur les différents points de la réforme :
 

1-la gestion des ressources humaines : effectivement ce point là fait l’objet de remarques critiques dans plus de la moitié des réponses. Un certain nombre de tensions internes ont été générées par les regroupements, attestant que la mise en oeuvre de la réforme n’était pas aussi simple que cela sur le terrain.
 

2-l’aspect financier de la réforme : la LOLF est encore pour une bonne moitié des personnes interrogées, en contradiction avec la logique de mutualisation. La structure budgétaire par ministère, par programme, ne correspond pas à l’interministerialité telle qu’elle est prônée dans les départements.
 

3- L’articulation entre le niveau départemental et le niveau régional. Deux remarques en la matière :

> Certains préfets nous ont fait part clairement de leurs interrogations sur la volonté de l’Etat de se renforcer au niveau régional alors même que la réforme des collectivités territoriales n’a certainement pas privilégié le niveau régional. Donc il y a un décalage entre ce que fait l’Etat pour ses propres services et ce qu’il prône pour les collectivités territoriales. Mais ce décalage est certainement volontaire et délibéré.

> Articulation aussi entre les différents niveaux régionaux et départements des services de l’Etat. Il y a un certain nombre de questions qui se posent, des préfets qui s’interrogent sur les directions régionales qui concentrent et/ou aspirent les effectifs sur « les fonctions supports laissant le minimum d’agents aux directions départementales interministérielles lors du détricotage » (comme nous l’a confié un préfet lors d’un entretien). Pour un autre préfet de département, il faut veiller à ce
que « le regroupement des missions en région ne doit pas enlever la capacité d’expertise au niveau départemental ».

4- Le rôle de l’Etat et sa légitimité. On retombe souvent sur des réponses-type. 60% des réponses nous disent que tout va bien sur ce plan là, reprenant les objectifs généraux de la RéATE, c’est à dire qu’avec la RéATE, c’est une vraie opportunité pour réaffirmer l’identité, la visibilité ou la lisibilité de l’Etat. Cependant, si on lit un peu entre les lignes, certaines préfectures, certains préfets, admettent que l’Etat est parfois désormais absent dans certains champs, abandonnant quelques actions antérieures au profit de leur (nouveau) coeur de métier… qui reste d’ailleurs à définir. Certaines préfectures ont un bilan mitigé voir négatif sur la présence de l’Etat dans les zones rurales. Surtout, une question revient dans près de la moitié des réponses aux questionnaires ainsi que dans les entretiens : un Etat pour quoi faire ?
Il semble donc qu’à travers la réforme, c’est bien la question des missions de l’Etat qui est posée. M. Andrieu nous disait que ce point constituait un « angle mort de la RGPP » et ce constat, s’il est sévère, paraît finalement juste. Mais il semble que c’est aussi un angle mort de la RéATE. Comment en effet ne pas s’être interrogé sur les missions avant même de s’interroger sur l’organisation des services ?