Les mutations du modèle français d’administration territoriale

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Les mutations du modèle français d’administration territoriale

 

 

par Jacques CAILLOSSE

CERSA-CNRS

professeur de droit public

à l’Université Panthéon-Assas (Paris 2)

 

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***

 

Il est depuis longtemps question d’accroître cette décentralisation, de

supprimer les départements, de les remplacer par de grandes régions

fortement décentralisées et de modifier l’organisation municipale en

groupant par cantons les petites communes et en donnant une

 autonomie véritable aux communes importantes.

 

L. DUGUIT, Traité de droit constitutionnel,

Ed. Fontemoing et cie, et E. de Boccard,

3ème éd., 1930, tome 3, p.83

 

Aucun des Etats historiques, c'est-à-dire des ordres juridiques

étatiques positifs, n’est ni complètement centralisé, ni

complètement décentralisé, tous et chacun sont partiellement

centralisés et, par conséquent, partiellement décentralisés ; ils

ne diffèrent les uns des autres que parce que les uns sont plus

centralisés, les autres plus décentralisés, de sorte que certains

sont plus proches du premier des deux types idéaux,

d’autres davantage du second.

 

H. KELSEN, Théorie pure du droit,

Traduction C. EISENMANN,

Ed. Bruylant et LGDJ, 1999, p.305

 

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1.- Economie du sujet

 

 

1.-A. Les mutations du modèle français d’administration territoriale ! Voilà un énoncé qui aurait sans doute gagné à prendre d’emblée une forme interrogative, invitant au doute. Tel qu’il se donne ici à lire, il ne combine pas moins de trois évidences trompeuses. La première, c’est qu’il existe(rait) un modèle français d’administration territoriale. La seconde consiste à laisser croire que l’usage même de la notion d’administration territoriale peut se pratiquer sans réserve, sans interrogation préalable sur le sens des mots. La troisième est une invitation à admettre, sans inquiétude particulière, que ledit modèle d’administration territoriale est bel et bien en cours de mutation et peut-être même que cette mutation est dores et déjà accomplie. Examinée du point de vue de la science administrative sous le signe de laquelle se place le présent colloque, aucune de ces vérités spontanées ou certitudes a priori ne saurait s’imposer sans une opération préalable de mise à distance, sinon de déconstruction.

 

Le modèle français tout d’abord ? Le recours à cette référence – et celle-ci prend vite statut d’argument – s’est à ce point pratiqué que la question même peut sembler inopportune. Ce sont justement les travaux de science administrative,  parce qu’ils privilégient le comparatisme ou invitent pour le moins à regarder ailleurs, qui portent à l’interrogation sur la notion même de « modèle français »[1]. Ce dont il est peut-être plus difficile de douter, c’est de l’existence d’une manière commune de penser la modernisation administrative[2]. Celle-ci passe par des récits et des formes juridiques que l’on retrouve, partout répétés, dans les limites de l’ère géopolitique occidentale. Il en va ainsi de la banalisation du « new public management » : autour de ce phénomène se sont structurés des discours et des politiques de réforme qui contribuent à l’effacement de vielles différences institutionnelles. C’est bien pourquoi une question nouvelle mérite d’être posée : jusqu’où les modèles nationaux – dès lors qu’on en a admis la réalité – peuvent-ils survivre à cette nouvelle orthodoxie dans laquelle la plupart des élites politico-administratives se reconnaissent ? Des travaux récents de science administrative invitent à produire une réponse positive : au-delà de la circulation de croyances, de représentations comme de certitudes largement  partagées qui n’empêchent pas l’avènement de styles nationaux de réforme, il faut compter avec la résilience des « machineries » administratives[3]. Avec ce terme – maintenant beaucoup (trop ?)  sollicité – on désigne, au fond, ce que l’analyse des politiques publiques  rassemble sous la métaphore de la « dépendance au sentier » (path dependency) : c’est que les institutions ont une mémoire[4], et qu’elles portent des héritages avec lesquels les politiques de réforme sont plus ou moins contraintes de composer. Une vieille leçon dont on trouve un exposé éloquent dans « L’ancien régime et la révolution » de TOCQUEVILLE[5].

 

La notion d’administration territoriale ensuite. Evitons surtout d’y voir une catégorie aboutie et nécessaire que l’on pourrait naïvement poser comme telle, sans risque intellectuel. Force est de rappeler qu’elle est susceptible de désigner indifféremment l’organisation territoriale de l’Etat et celle des collectivités décentralisées. Même s’il n’est pas toujours simple, du fait même de la modernisation de l’Administration, de faire le départ entre déconcentration et décentralisation, ce sont là deux « manières d’être » de l’Etat qu’il faut commencer par distinguer. Des raisons tout à la fois politiques et juridiques obligent à cette séparation. Quand la première va de pair avec l’exercice traditionnel du pouvoir hiérarchique, la seconde est indissociable des jeux compliqués de la tutelle. L’une, la déconcentration,  est en principe organisée par le pouvoir réglementaire, l’autre, la décentralisation, ne peut se passer de l’intervention de la loi. Les formes propres à la vie politique française – et c’est là, à n’en point douter, une composante essentielle du modèle français d’administration territoriale ! – donnent à cette différence une force particulière : avec le recours à la loi, le gouvernement voit ses marges de manœuvre se réduire ; il ne peut guère agir contre des élus locaux auxquels l’institution du cumul des mandats assure une puissante représentation parlementaire[6] ! Encore faut-il se demander jusqu’où il est pertinent de s’en tenir à cette figure binaire : le couple déconcentration/décentralisation permet-il de saisir vraiment la réalité des rapports  que les administrations publiques entretiennent avec le territoire ? Au soutien d’une réponse positive à cette question, il y a, on le sait, toute la doctrine dominante des juristes. Reste qu’elle se heurte à des objections majeures : outre les thèses de la sociologie des organisations qui établissaient l’existence d’un  « pouvoir périphérique » reposant sur la complicité des notables et des bureaucrates (pour reprendre – combien même elle pourrait apparaître datée - la terminologie de P. GREMION[7]),  il y a celle de C. EISENMANN relative à la semi décentralisation, faisant apparaître non plus deux modèles-types d’administration territoriale mais trois : à la décentralisation qui a la tutelle pour principe et à la déconcentration qui fonctionne à la hiérarchie, l’auteur fait apparaître un troisième cas obéissant à une tout autre rationalité, celle du consentement, puisqu’aussi bien la décision passe ici très souvent par un système d’accord préalable entre deux acteurs qui « se tiennent » mutuellement : pour le dire vite, le maire et le préfet[8]. L’analyse des réformes conduites en France depuis les années 80 montre qu’il est difficile de ne voir là que vaine spéculation théorique[9]. Ce n’est pas tout à fait par hasard que le mot de « déconcentralisation » a fini par trouver une place dans les discours cherchant à décrire dans sa singularité les modes de gestion administrative du territoire. Le législateur lui-même n’oblige-t-il pas à se déprendre de la pensée binaire, qui introduit dans le droit positif la notion d’ « administration territoriale de la République » ? La loi du 6 février 1992 portant ce nom énonce dès son article premier que « L’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et les services déconcentrés de l’Etat »[10].

 

Vient enfin la référence la plus chargée et la plus aléatoire : la mutation. Les analyses de l’action publique montrent, s’il en est besoin, à quel point il est difficile de saisir et de penser le changement. Les obstacles sont de deux ordres, et leurs effets se conjuguent. On se heurte tout de suite à la complexité et à l’extrême sophistication de la notion de changement. On s’en persuadera bien vite à la lecture de l’ouvrage que F. JULLIEN a consacré à ce qu’il appelle, sur fond de philosophie classique chinoise, « Les transformations silencieuses »[11]. L’auteur décrit ainsi la fausse évidence du problème auquel il s’attaque : « Car il ne faudrait pas se tromper sur la difficulté qu’on rencontre à penser la transformation qui, par principe, je crois, est toujours silencieuse. Il ne s’agit pas là seulement, en effet, d’une différence d’échelle et de grandeur : parce que nous ne pourrions saisir qu’en gros et, de ce fait, après coup et brutalement ce qui ne se passe, en fait, que graduellement et dans l’infiniment petit ; parce que nous n’aurions pas la vue assez perçante, en somme, ou l’ouïe assez fine, pour distinguer ce microscopique. La difficulté à penser la transformation est à prendre beaucoup plus en amont et nous fait mettre effectivement le doigt, je crois, au point précis où c’est notre façon (européenne) de penser qui se trouve en défaut. Cette difficulté est celle de penser son être même qu’est en son cœur la transition, celle-ci disant explicitement, si je range un terme sous l’autre, le « passage » permettant d’aller d’une « forme » à la suivante – dans l’entre-formes, si je puis dire – et développant ainsi de son mieux ce trans de la « trans-formation ». Or précisément, comme elle n’est pas de l’ « être », la transition échappe à notre pensée. En ce point précis, notre pensée s’arrête, elle n’a plus rien à dire, se tait, c’est aussi pourquoi la transformation nécessairement est tenue « silencieuse »[12] ». Remarques essentielles : elles sont une invitation forte à la méfiance vis-à-vis du discours du changement. Le bruit qu’entretient ce dernier fait l’autre difficulté du sujet. La rhétorique du changement a quelque chose de l’injonction : elle s’impose comme expression intimidante de la Modernité. D’une modernité qui emprunte ici les formes les répertoires de la Révision Générale des politiques Publiques (RGPP), pour ne laisser aucune place au doute. C’est bien parce que le changement fait partie des récits[13] traditionnels de légitimation des politiques publiques qu’il est, en tant que tel, pour la recherche, un problème à part entière[14].

 

1.-B. Telle est donc la question qu’il va s’agir maintenant d’appréhender : quelle est la réalité des changements que connaissent les rapports entre les institutions administratives et les territoires, et plus généralement entre l’Etat et le Territoire, en sachant – ou, en tous les cas, en l’admettant ici – que ces échanges ont toujours été présentés comme constitutifs d’un modèle national, c'est-à-dire d’un type et d’un style d’action publique façonnés dans la longue histoire de la construction française de l’Etat, telle que P. LEGENDRE a pu la restituer[15]. La thèse qui me semble devoir être mise en débat est d’une extrême simplicité. Elle peut tenir en cette formule : si l’on s’en tient à l’identité de l’administration territoriale française, nous ne sommes pas en train de vivre un changement de modèle, nous assistons plutôt – mais cela n’est pas rien – à un changement du modèle[16]. Il n’y a, bien entendu, derrière cette proposition aucun jugement de valeur. Elle n’exprime en effet ni regret, ni satisfaction, mais permet simplement de rendre compte, et en peu de mots, d’échanges et de mouvements institutionnels  qui prennent effet à l’intérieur même du « modèle français d’administration territoriale ». un peu comme s’il s’agissait de le faire « changer », pour mieux le pérenniser[17]. Aussi aptes soient-il à se faire entendre, sans reculer devant leur propre mise en spectacle, les porteurs du discours du changement, ne parviennent à faire oublier ce qui leur résiste. Si les mutations ne sont pas contestables, les invariances ne le sont pas moins.

 

 

2.- Invariances

 

2.-A. Pourquoi parler d’invariances ? Il peut certes paraître paradoxal d’insister sur les invariances lorsque sont attendus des développements relatifs à la mutation du « modèle français d’administration territoriale ». Mais il convient justement de se défaire de cette impression première qui engage, sur un mode convenu et sans le recul nécessaire, toute une perception du changement. Appliqué au Territoire et aux politiques publiques territoriales, le changement n’est guère susceptible de se faire total ou global. On voit mal comment la réforme pourrait impliquer, dans le même mouvement, l’ensemble des institutions territoriales et des différents secteurs de l’action publique. Avec le travail qui s’accomplit au nom de la modernisation, seule peut advenir une géographie inégale, incomplète, imparfaite. La réforme ne s’accomplit pas partout avec la même intensité. On l’a dit, c’est cette lecture du changement administratif que faisait déjà prévaloir TOCQUEVILLE dans « L’ancien régime et la révolution » : elle consiste à regarder les territoires comme autant de palimpsestes où les marques de l’histoire ancienne demeurent bien visibles derrière les apports les plus récents.

 

Il est au choix du thème des invariances une deuxième bonne raison. L’affirmation de la continuité malgré le mouvement prend tout son sens dans le cadre des analyses comparatives. Les nombreuses expériences de réagencement institutionnel que l’on a vu s’accomplir, depuis une trentaine d’années, par exemple au Canada, en Nouvelle-Zélande ou au Royaume-Uni, à des fins de plus grand rendement de l’action publique, permettent de situer, à sa juste place, le programme français de la RGPP qui informe aujourd’hui  l’essentiel des représentations étatiques du Territoire aussi bien que des territoires[18].

 

2.-B. Comment parler d’invariances ? Admettons que ces deux arguments suffisent à justifier la place qui est faite ici à la thématique de l’invariance. Tout reste à faire : il est à démontrer que le modèle français parvient à se reproduire par delà des mutations qui par ailleurs et incontestablement affectent son identité. Mais avant de décrire, à très gros traits, ce qui demeure de la longue histoire de l’administration territoriale, il faut redire cette vérité fondamentale : la réforme, toujours, compose avec ces héritages institutionnels qui sont autant de legs d’autres histoires et procèdent d’autres rationalités. Composer, cela ne veut pas dire : entretenir des relations neutres. Nous ne sommes donc pas face à une logique de simple juxtaposition à l’intérieur d’un même système. On y voit au contraire se produire télescopages, interactions, hybridations, etc…Il ne peut en qu’en résulter nombre d’incertitudes sur la manière dont s’établissent les nouveaux équilibres. Phénomènes de réajustement ou réagencement que les usages contemporains du terme de régulation cherchent à restituer.

 

2.-C. Où et comment les invariances se manifestent-elles ? Ainsi circonscrite, la problématique des invariances peut être déclinée notamment  à partir de cinq thèmes principaux. Chacun d’entre eux permet de montrer les lieux et les formes dans lesquels continuent de se réfléchir d’anciennes propriétés constitutives du modèle français d’administration  territoriale.  

 

2.-C.1. Partons de la décentralisation. N’est-elle pas considérée, à juste titre, comme l’une des réformes majeures dont l’action publique a été l’objet depuis une trentaine d’années ? Avec elle en effet, ce sont les conditions même de mise en œuvre des politiques publiques qui sont repensées. Reste que les choix effectués depuis les grandes lois décentralisatrices de 1982-1983 ont toujours été conçus par référence à un principe intangible que porte notre histoire constitutionnelle : celui de l’unité-indivisibilité de l’Etat. Même si certaines initiatives intéressant l’Outre-Mer ont pu donner matière à certaines variations sur le thème « la France, une fédération qui s’ignore »[19], l’Etat n’a jamais cessé d’être unitaire. C’est dire que les collectivités territoriales n’ont jamais cessé de recevoir du Centre leurs compétences[20]. Dans son Rapport public de 1993, le Conseil d’Etat qui s’interroge alors sur les rapports difficiles que les acteurs institutionnels de la décentralisation entretiennent avec l’ordre juridique, note même pour sa part : « il ne peut, dans un tel pays exister de présomption de compétence en faveur de collectivités territoriales »[21]. On ne pouvait mieux anticiper sur les débats juridico-politiques soulevés par la dernière réforme du droit de la décentralisation : n’était-ce pas là rappeler que la fameuse clause de compétence générale ne peut qu’être l’expression contingente de la seule volonté du législateur ? Voilà en tout cas qui vient de trouver confirmation dans le rejet par le Conseil constitutionnel, le 9 décembre 2010[22],  de la thèse, assez largement diffusée par la doctrine des juristes, selon laquelle la clause de compétence générale serait une composante à part entière de la notion constitutionnelle de collectivité territoriale[23]. En tout état de cause, en spécialisant les champs d’intervention du département et de la région, le législateur texte n’a pu porter atteinte à un principe fondamental reconnu par les lois de la République : la fameuse clause de compétence générale demeurant, aux yeux du juge, étrangère à cette catégorie juridique.

 

2.-C.2. Le même processus de réactivation de la mémoire institutionnelle éclaire la persistance de certains traits marquants de l’administration étatique proprement dite. Bien sûr, en France comme partout ailleurs en Europe, l’appareil d’Etat[24] doit, pour s’adapter au changement, organiser, orchestrer, ses propres métamorphoses. C’est ce dont on cherche à rendre compte, en science administrative, avec l’horrible mot d’ « agencification »[25]. Mais quelles que soient les formes et l’intensité des politiques ainsi désignées, la départementalisation ministérielle demeure l’une des marques identitaires de l’architecture publique. Les ministères sectoriels issus du processus de spécialisation fonctionnelle, décrit autrefois par M. WEBER, résistent fort bien aux réformes qui affectent les organes centraux de l’Etat[26]. Or, cette représentation verticale de la fonction administrative n’est évidemment pas sans conséquence sur le mode de structuration territoriale de l’Etat, comme le montrent, en France, les politiques de la déconcentration[27].

 

2.-C.3. Aussi décisives soient-elles – mais toute l’histoire des politiques de déconcentration depuis 1964 invite à la prudence – les réformes en cours et à venir de la structuration territoriale de l’Etat[28] confortent l’existence d’un double maillage administratif du territoire, même s’il ne prend plus la forme, jadis si courante, du dédoublement fonctionnel. La consécration de ce phénomène ne date pas d’hier. Elle est récurrente comme le montre, on l’a vu, la notion même d’ « administration territoriale de la République » que P. JOXE, alors ministre en charge de défendre la future loi du 6 février 1992, présentait comme « un ensemble indivisible comprenant tout à la fois les services déconcentrés de l’Etat et l’ensemble des collectivités territoriales ». Cette situation n’a évidemment rien d’innocent : elle oblige à voir dans l’inscription territoriale des politiques publiques une activité largement coproduite, reposant sur une logique de négociation incessante[29]. En bref, l’histoire du vieil Etat unitaire centralisé continue de se réfléchir dans l’espace qui s’est entretemps ouvert aux administrations de la centralisation. Celles-ci se dessinent en surimpression sur un territoire marqué, discipliné par les figures les plus anciennes de la déconcentration.

 

2.-C.4. Par delà les transformations qu’il vient de connaître au cours des trente dernières années, le rapport global de l’Etat au Territoire reste surdéterminé par la production centrale du Grand Récit de l’intérêt général. Sans doute serait-il judicieux de nuancer quelque peu cette affirmation en parlant, comme on l’a fait plus haut, de coproduction, car, c’est vrai, le règlement de ce Récit n’appartient plus au seul Etat. Reste que dans cette affaire ce dernier ne saurait être sérieusement considéré comme un simple acteur parmi d’autres. Si l’on considère qu’aujourd’hui ce Récit est très largement informé par la RGPP, on peut difficilement ignorer que c’est à l’Etat que revient le pouvoir d’entraînement.

 

2.-C.5. Enfin, on ne peut qu’être frappé par la capacité des territoires de la décentralisation les plus traditionnels – entendez : de tous ceux qui en assurent la gestion et en défendent les intérêts – à se reproduire et à résister aux chocs répétés de la redistribution des compétences. Même tempéré par la possible institution de « collectivités chefs de file », le principe constitutionnel d’interdiction de toute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre ne pouvait d’ailleurs que conforter la vieille topographie administrative française. Le terme convoqué ci-dessus de « résilience » caractérise fort bien l’aptitude des élus de la décentralisation – notamment ceux des communes et départements – à légitimer la pérennisation de leurs territoires respectifs, malgré la forte promotion des agglomérations, via les formes les plus intégratives de l’intercommunalité, et des régions[30].

 

 

3.- Mutations

 

3.-A. Quel mode de lecture ? Prétendre décrire en quelques phrases de quelle manière change notre modèle d’administration territoriale a tout d’une entreprise périlleuse. Cette analyse est d’autant plus délicate que les réformes en cours ne peuvent guère se lire, aujourd’hui, qu’à travers les récits qu’en produit l’Etat. Des récits que portent les textes officiels ou les commentaires autorisés, pour le moins bienveillants, qui les préparent ou les escortent. Autant de discours qui redoublent des réalités vécues et qui, pour une part essentielle continuent d’échapper à l’examen raisonné, tout simplement parce  que les enquêtes et les travaux empiriques font encore assez largement défaut. Sous cette réserve méthodologique – reconnaissons qu’elle est de taille ! – rien n’interdit d’admettre, à la suite de G. TIMSIT, qu’avec les années 80, nous sommes entrés dans une phase de « réinvention de l’Etat »[31]. Ce processus est installé dans la durée et n’est nullement abouti. Il produit par ailleurs des effets inégaux, laissant voir, ici et là, les marques de l’histoire ancienne de l’administration.. Telle est la logique du palimpseste dont il a été précédemment question. Il n’empêche que depuis une trentaine d’années une volonté dominante et persistante est à l’œuvre, à laquelle s’associent l’essentiel des  élites politiques et administratives : il s’agit, écrit G. TIMSIT, de « remodeler l’Etat », en répartissant autrement sa matérialité sur le territoire[32]. De cela la doctrine des juristes rend d’ailleurs assez bien compte. Il suffit pour le vérifier de confronter les manuels d’institutions administratives conçus au début des années 80 avec ceux qui ont été écrits ces derniers temps : ce n’est déjà plus la même administration territoriale qui se donne ici à lire. Usons d’une formule pour saisir la portée des novations institutionnelles : l’Etat est en train d’organiser son auto-décentrement, au moment même où sa propre centralité est remise en question dans le système des relations internationales.

 

3.-B. Les voies du changement. Si telle est bien la caractéristique majeure du changement, il importe à présent d’en suivre les marques dans le paysage institutionnel. Elles sont principalement au nombre de trois : ce qui est tout de suite remarquable, c’est un mouvement de revalorisation généralisée du « local », c'est-à-dire des territoires[33], dont les effets matériels autant que symboliques sont particulièrement sensibles ; dans le même temps on a vu se dessiner des figures administratives plus ou moins inédites, à la faveur du processus déjà évoqué d’ « agencification » ; il faut enfin compter ave la promotion d’une culture nouvelle qui contribue à la transformation des façons de penser les territoires d’action publique, en liaison avec les standards actuels de la « bonne administration », fortement indexée sur la notion de performance.

 

3.-B.1. Sur la valorisation du « local » et des territoires. La science administrative tient là l’un de ses grands thèmes transversaux. Cette idée qu’énonçait, en forme interrogative, le préfet P. BERNARD, en 1994 : « Le territoire, une idée neuve pour la science administrative ?[34], apparaît désormais, sur un mode affirmatif : le territoire comme laboratoire de la réforme de l’Etat[35]. Ce dont il est ainsi question, c’est d’un processus d’institutionnalisation de l’Etat territorial qu‘il faut mettre en rapport avec le mouvement de territorialisation de l’action publique[36] qui lui est concomitant, et que l’on trouve à l’œuvre derrière un ensemble de thématiques complémentaires : la subsidiarité, la proximité ou encore, la « modularité »[37]. Le montage du nouvel Etat territorial s’accomplit surtout à travers la mise en œuvre de deux politiques institutionnelles, la décentralisation et la déconcentration,  qui ont pour point commun, un certain décentrement de l’Etat. Entendez par là un programme tendant à repenser, du moins en partie, l’échafaudage étatique depuis les territoires et leur diversité[38]. Le juriste ne manquera pas de noter que ces grandes manœuvres institutionnelles ne sont pas sans incidences sur l’économie de notre droit public : à la juridicisation du territoire à laquelle nous sommes en train d’assister, c'est-à-dire à l’approfondissement de son marquage juridique répond une certaine territorialisation de notre droit[39]. La notion de « modularité » évoquée ci-dessus en est une manifestation parmi d’autres, comme l’est le renouvellement obligé de l’approche traditionnelle des principes d’unité et d’égalité appliqués aux territoires, et jusqu’au brouillage des catégories juridiques les plus usuelles qu’entraînent les politiques de réforme : il suffit de penser aux difficultés qu’éprouvent les juristes à situer les ARS par référence au grand partage déconcentration/décentralisation[40].

 

3.-B.2. Sur la banalisation du phénomène des agences[41]. Ce mouvement participe tout à la fois de la territorialisation dont il peut être une forme singulière – c’est le cas avec les ARS qui donnent figure à des « territoires de santé » - et de l’application de la doctrine managériale à l’action publique, dans la mesure notamment où les agences reposent sur l’idée qu’il convient de séparer franchement les fonctions stratégiques et les fonctions opérationnelles.[42] Au-delà de cette caractérisation globale, on ne manquera pas d’insister sur la singularité de la conception française des « agences ». Evitons d’y voir la simple répétition d’expériences étrangères (RU, Suède, USA, etc…) dont elles peuvent par ailleurs s’inspirer. Le processus d’ « agencification » - il faut s’y faire ! – pose du coup de réels problèmes d’identification. D’autant que d’un secteur à l’autre, il peut fort bien obéir à des logiques différentes. On a pu parler d’une manière de « gouvernement à distance »[43]. Pourquoi pas ? Mais à condition toutefois d’admettre que cette distance peut elle-même être variable ! La définition minimaliste proposée en 1996 par les élèves de la promotion René CHAR de l’ENA n’a rien perdu de sa pertinence[44]. L’agence est, selon eux, « une personne publique distincte de l’Etat chargée de mettre en œuvre une politique sectorielle nationale, pour le compte de l’Etat ». On le voit, l’action publique est ainsi vouée à cette distribution entre secteurs et territoires.

 

3.-B.3. Sur la promotion de la performance. Faut-il s’étonner de voir apparaître ce thème là où il est question de modèle d’administration territoriale ? Parmi les raisons qui l’imposent, en voici deux qui sont déterminantes. Dans sa version la plus actuelle – celle que nous sommes en train de vivre – la réforme de l’administration territoriale est tout entière informée par la RGPP qui est donc son mode de légitimation. Cette remarque vaut aussi bien pour la politique de la décentralisation[45], que pour celle de la déconcentration qui se présente elle-même comme une sorte de vitrine de da RGPP[46]. A ce premier argument, il faut ajouter un autre tout aussi décisif : la promotion de la performance jusque dans l’ordre juridique[47] sert la diffusion de modèles, et tout particulièrement de modèles de gestion qui tendent à se propager partout dans l’administration territoriale. Modèles, cela veut dire, en l’occurrence, non seulement des façons d’agir, mais encore des façons de voir et de se représenter la réalité qui font l’objet, au sens propre du mot, d’incorporations. Les acteurs institutionnels s’approprient ces modèles dont ils assurent par ailleurs la diffusion. Les rapports existant entre performance et territoires sont donc doubles : la première est, dans le même mouvement, au principe de la diversification des seconds (à travers des procédures de décentralisation et de déconcentration), comme de leur homogénéisation (du fait de la consécration de pratiques managériales et de représentations qui resserrent le jeu de la libre administration propre aux territoires décentralisés).

 

 

 

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Les développements précédents n’imposent aucune conclusion particulière. Il s’est surtout agi de « démonter » la fausse évidence du sujet et d’exposer les difficultés auxquelles se heurte toute tentative de description du modèle français d’administration territoriale. Il y a à cela, on s’en doute, de bonnes raisons : le problème des modes de structuration administrative du territoire est totalement indissociable des questionnements contemporains sur l’identité et le statut de l’Etat. Est-il besoin de le rappeler ? Ces questionnements donnent lieu à des réponses multiples, fortement contrastées quand elles ne sont pas contradictoires. Ainsi, sur le thème abordé ici, il faut faire avec deux discours-types qui n’en finissent pas de s’affronter : dans le même temps où certains expriment leurs craintes d’un « retour de l’Etat », d’une « ré-étatisation » ou encore d’une « recentralisation » (un répertoire qui a été beaucoup sollicité lors de la création des ARS ou des débats relatifs au projet de loi de réforme des collectivités territoriales)[48], d’autres au contraire théorisent le désengagement de l’Etat, voire la fin des territoires. Pour tout dire, l’Etat semble bel et bien se jouer des catégories dans lesquelles on cherche à le faire tenir ! La liste se fait longue des mots inventés -et très vite usés – pour en appréhender l’identité changeante : Etat animateur, propulsif, stratège, Etat modeste au point de devenir creux (hollow State), puis simplement allégé (lean State), sans oublier bien sûr les variations auxquelles s’offre la modernité : néo-modernité, postmodernité, ultra-modernité, etc…Voilà qui exprime force embarras théoriques. Sans doute faudrait-il pour y voir plus clair faire retour sur cette question majeure dont M. FOUCAULT avait fait la matière de certains de ses cours du Collège de France : la « gouvernementalité »[49]. Si l’on entend par là des technologies propres au gouvernement et à la « guidance » d’une société à un moment de son histoire, des instruments et des dispositifs à travers lesquels s’accomplit concrètement l’exercice du pouvoir, il ne fait guère de doute que le territoire offre une voie d’accès à l’étude cette « gouvernementalité ».

 

C’est à coup sûr une autre histoire qu’il faudrait ici entreprendre. J’ai fait le choix de m’y soustraire, évitant délibérément tout jugement de valeur sur les mutations en cours, pour tenter, seulement, de les situer à travers la présentation d’une sorte de cartographie, certes rudimentaire, du changement. Ainsi observé, d’en haut si l’on veut, ce dernier peut même donner l’impression d’échapper à toute forme de jugement. N’est-il pas dicté par la Nécessité ? Celle dont parle P. LEGENDRE lorsqu’il évoque « l’empire du management »[50]. Mais tout est affaire de « focale »[51] : il suffit de déplacer le regard, de quitter le Territoire, afin de mieux se fixer sur les territoires, pour que le travail critique retrouve tout son sens.

 

 




[1] Sur la notion même de modèle et ses subtilités, v. G. TIMSIT, La science administrative d’hier à demain…et après demain, RDP, 1982, p.929-1021, et, Le modèle occidental d’administration, RFAP, 23/1982, p.441-480. En l’occurrence, le modèle dont il est ici question peut s’entendre de deux manières combinées. Le mot désigne un système institutionnel dont les composantes, la structuration, le mode de fonctionnement et jusqu’au style apparaissent comme autant d’éléments originaux imposant une singularité plus ou moins marquée. Le modèle se découvre encore à travers une expérience propre qui fait école. On parle donc de modèle à propos d’une référence que l’on transpose ici ou là, comme par mimétisme institutionnel.

[2] On peut en prendre la mesure avec le n°105-106/2003 de la RFAP, La réforme de l’Etat et la nouvelle gestion publique : mythes et réalités.

[3] Cf. spécialement en ce sens, RISA, vol.76/3, 2010, n° spécial Restructuration de l’Etat et réforme des exécutifs en Europe : perspectives comparées. V. encore H. SIEDENTOPF et B. SPEER, L’espace administratif européen d’un point de vue de la science administrative, RISA, 1/2003, p.9-30

[4] Voilà un thème cher à P. LEGENDRE. Cf. Une mémoire fonctionnelle, in Nomenclator. Sur la question dogmatique en Occident, II, Fayard, 2006, p.293-303

[5] V. en particulier le chapitre 5 du livre II, intitulé Comment la centralisation avait pu s’introduire ainsi au milieu des anciens pouvoirs et les supplanter sans les détruire  (éd. Flammarion, 1998, p.151 et s.)

[6] Les avatars de la dernière réforme des collectivités territoriales l’ont encore montré, jusqu’à la caricature. V. plus largement sur cette question les travaux de P. Le LIDEC, Le jeu du compromis : l’Etat et les collectivités territoriales dans la décentralisation en France, RFAP, n°121-122, 2007, p.111-130

[7] Cf. P. GREMION, Le pouvoir périphérique, Le Seuil, 1976

[8] V. C. EISENMANN, Problèmes d’organisation de l’administration,  cours de doctorat 1966-1967, in Cours de droit administratif, LGDJ, 1982, tome 1, p.157-300

[9] L’examen de cette question ne peut bien sûr être envisagé dans le cadre du présent travail. Je prends donc la liberté de faire renvoi à une étude antérieure. V. J. CAILLOSSE,  Ce que les juristes appellent décentralisation. Notes sur l’évolution du droit français à la lumière des travaux de Charles Eisenmann, in La profondeur du droit local, Mélanges en l’honneur de J-C. DOUENCE, Dalloz, 2006, p.71-98

[10] Cette problématique que l’on retrouve dans la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, n’était-elle pas déjà à l’œuvre avec la loi du 7 janvier 1983, reprise par le Code de l’urbanisme et proclamant « le territoire national est le bien commun de la Nation et chaque collectivité territoriale contribue à sa gestion en fonction de ses compétences » ? Autant de textes, parmi d’autres, qui disent l’indexation de plus en pus systématique de l’action publique sur le(s) territoire(s).

[11] V. F. JULLIEN, Les transformations silencieuses, Grasset, 2009

[12] Ouvrage cité supra, p.25-26

[13] L’application de cette notion au discours et à la matière juridiques n’a rien d’une transposition abusive. V. par exemple, M. DOAT, Le jugement comme un récit, in L’office du juge, Actes du colloque des 29 et 390 septembre 2006, Sénat, 2009, p.396-414

[14] V. aussi sur le sujet, la contribution de G. TIMSIT, La réforme de l’Etat. Le choix de la focale, aux Mélanges en l’honneur d’Y. JEGOUZO, Dalloz, 2009, p.175-186

[15] V. P. LEGENDRE, Trésor historique de l’Etat en France, Fayard, 1992. La 3ème partie de l’ouvrage reçoit cet intitulé significatif : L’unité du système. Le modèle administratif français.

[16] Cette lecture est loin de faire l’unanimité. Elle trouve toutefois des points d’appui dans nombre de travaux, parmi lesquels le manuel de F. DREYFUS et F. d’ARCY, Les institutions politiques et administratives de la France, Economica, 1997. Certes cette publication est antérieure à des réforme intervenues depuis et que l’on peut estimer décisives. Reste que certaines observations gardent une pertinence certaine. Notamment celle-ci, p.262 : « Avec le recul des années, la rupture de 1982 apparaît donc moins forte qu’il n’avait initialement paru.  Tout d’abord, parce qu’elle s’inscrit dans un mouvement de réforme qui, tout au long des années 70, l’avait largement préparée. Et, en second lieu, parce qu’elle n’a pas substitué un mode d’administration territoriale à un autre, ainsi que l’ont montré les difficultés de mise en place des réformes de décentralisation dans les années 80 et les atténuations qui lui ont été apportées dans les années 90 ». V. encore J. ZILLER, Vrais et faux changements dans les administrations en Europe, RFAP, n°105-106, 2003, p.67-80

[17] V. déjà sur ce thème, J. CAILLOSSE, La « complexité » pour que rien ne change ?, Pouvoirs locaux, n°68/2006, p.38-42

[18] V. la distinction faite par F. LAFARGE (La révision générale des politiques publiques : sa méthode et ses finalités, Les Cahiers français, n°346, 2008, La doc. française, p.22-26) entre deux grandes catégories de révision : celles « qui portent sur les politiques publiques (ou programmes) lancées dans le but de parvenir à une réelle réduction des activités publiques », et celles « qui portent plutôt sur les appareils chargés de la mise en œuvre des politiques publiques, leurs structures, leur manière de fonctionner, leur efficacité et surtout leur efficience ». L’auteur s’emploie à démontrer pourquoi et en quoi l’expérience française relève du deuxième type.

[19] On pense, entre autres innovations institutionnelles, aux interrogations relatives aux « lois du pays » propres à la Nouvelle Calédonie

[20] Ce principe n’a cessé de recevoir de très fortes traductions juridiques. Que l’on pense, notamment, à l’absence d’un pouvoir réglementaire local initial (v. par exemple sur cette question, Pouvoirs locaux, n°86/2010, Quel pouvoir normatif aux territoires ?),  ou encore à l’encadrement très strict, par le Conseil d’Etat ou le Conseil constitutionnel, de l’action extérieure des collectivités territoriales (pour un exemple concret des exigences du juge administratif, v. par exemple TA Paris, 10 juillet 2008, Mme Le Pen c/Région d’Ile de France, AJDA, 2008, p. 2341, note Y. GOUNIN.

[21] Cf. Conseil d’Etat, Décentralisation et ordre juridique, Rapport public, 1993, EDCE, n°50, La doc. française, 1994

[22] Cf. Cons. const. 9 décembre 2010, Loi de réforme des collectivités territoriales, n°2010-618 DC.

[23] V. en particulier sur la question les contributions de B. FAURE, Le rapport du comité Balladur sur la réforme des collectivités territoriales : bonnes raisons, fausses solutions, AJDA 2009, p.859-865, et G. CHAVRIER, Les conseillers territoriaux : questions sur la constitutionnalité d’une création inspirée par la Nouvelle-Calédonie, AJDA, 2009, p.2380- 2384. V. encore, G. Le CHATELIER, Le débat sur la clause générale de compétence est-il vraiment utile ?, AJDA, 2009, p.186-191, et, G. MARCOU, La réforme territoriale : ambition et défaut de perspective, RFDA, 2010, p.357-377

[24] V. sur le recours à cette métaphore, J-L. QUERMONNE, L’appareil administratif de l’Etat, éd. du Seuil, 1991

[25] Sur cette notion, v. l’article d’A. COLE et J-M. EYMERI-DOUZANS, Les réformes et les regroupements administratifs en Europe. Questions de recherche et défis empiriques, dans la livraison précitée de la RISA, septembre 2010, p.423-434

[26] V. J. CHEVALLIER, L’Etat central : quelles évolutions ? Quels enjeux ?, in La réforme de l’Etat, Cahiers français, La doc. française, n°346, 2008, p.40-44

[27] Dans une littérature immense, où prévaut largement l’idée d’une politique jamais aboutie et toujours à refaire, v. par exemple, Pouvoirs locaux, n°44/2000, Quels préfets pour quel Etat ?; G. MARCOU, Bilan et avenir de la déconcentration, Annuaire 2002 des collectivités locales, CNRS éd., 2002, p.25-49, M-J. TULARD, Les services déconcentrés : le besoin d’un Etat territorial plus cohérent et plus efficace, in, La réforme de l’Etat, Cahiers français, La doc. française, n°346, 2008, p.45-49, et le dossier consacré à La réforme de l’administration territoriale par l’AJDA, n°15/2010

[28] V. en particulier les décrets n°2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles, et n° 2010-146 du 16 février 2010 relatif aux pouvoirs des préfets et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements.

[29] Pour un essai de théorisation juridique de cette réalité, cf. V. de BRIANT, L’action commune en droit des collectivités territoriales, L’Harmattan, col. « Logiques juridiques », 2009

[30] Un schéma que l’on retrouve sur un mode presque caricatural, au terme du processus de la dernière réforme des collectivités territoriales. Le sort réservé par la loi aux métropoles en offre une édifiante démonstration. V. sur ce dossier, J. CAILLOSSE, La métropole impossible, Pouvoirs locaux, n°86/2010, p.41-50

[31] Cf. G. TIMSIT, La réinvention de l’Etat, RISA, juin 2008, p.181-192

[32] Métaphores toujours empruntées au travail de G. TIMSIT évoqué supra

[33] Alors même que certains spécialistes de relations internationales parlent, à la façon de B. BADIE, de la « fin des territoires » (v. B. BADIE, Un monde sans souveraineté. Les Etats entre ruse et responsabilité, Fayard, 1999). Il est vrai que ces « territoires finis » sont, en l’occurrence, les souverainetés étatiques

[34] V. P. BERNARD, Le territoire, une idée neuve pour la science administrative ?, in Le retour des préfets ?, sous la dir. de J-J. GLEIZAL, PU Grenoble, 1995, p.231-245

[35] V. la « Tribune » de F. SENERS, Le territoire, laboratoire de la réforme de l’Etat, AJDA 2010, p.809

[36] Cf. J-M. OFFNER, Les territoires de l’action publique locale, RFSP, vol. 86, n°1, février 2006, p.27-47

[37] Terme dont il fait usage pour désigner l’adaptation éventuelle aux territoires des modes de fonctionnement et/ou d’organisation d’une institution. La question s’est notamment trouvé posée lors de la création des ARS et des DDI. V. l’étude de P. COMBEAU, Les nouveaux visages territoriaux de la déconcentration, RFDA, 2010, p.1011-1020

[38] Observons que si l’Etat montre avec les dernières réformes de la déconcentration une volonté d’organiser prioritairement son propre ancrage territorial autour de la région, les choses sont plus incertaines du côté de la décentralisation où la résistance de certaines associations d’élus continue de rendre fort problématique le rôle de la région dans l’élaboration des politiques publiques ;

[39] Sur ces problématiques croisées, cf. Y. MADIOT, Vers une territoriialisation  du droit ?, RFDA, 1995, p.947 et s. ; J. CAILLOSSE, Le territoire en représentation(s) juridique(s), in Ces territorialités qui se dessinent, sous la dir. de B. DEBARBIEUX et M. VANIER, éd. de l’Aube/Datar, 2002, p.111-125, et,   J. MOREAU, Esquisse d’une théorie juridique de la territorialisation, RDSS, 2009, n° hors série, p.16-27

[40] Outre l’’article précité de P. COMBEAU, v. J-M. PONTIER, Une réforme de l’hôpital sous le signe de la modernisation et de l’efficacité, AJDA, 2009, p.2205-2211, et C. CASTAING, Les ARS : outil d’une gestion rénovée ou simple relais du pouvoir central ?, AJDA, 2212-2219

[41] V. déjà le travail accompli par les élèves de l’ENA (promotion R. CHAR), Les agences, nécessité fonctionnelle ou nouveaux démembrements de l’Etat ?, in Le travail gouvernemental, la doc. française, 1996, tome 1, p.21-70

[42] Une idée dont la pertinence peut d’ailleurs être mise en débat. En ce sens, v. J. CHEVALLIER, La réforme de l’Etat et la conception française du service public, RFAP, n°77, 1996, p.189-205

[43] V. l’article de R. EPSTEIN, Gouverner à distance. Quand l’Etat se retire des territoires, Esprit, novembre 2005, p.96-111

[44] Référence précitée

[45] V. en  ce sens les rapports LAMBERT (Rapport du groupe de travail présidé par A. LAMBERT, Les relations entre l’Etat et les collectivités locales, RGPP, nov. 2007), et BALLADUR (Rapport du comité pour la réforme des collectivités locales, Il est temps de décider, rapport au Président de la République, 5 mars 2009).

[46] V. la rubrique Réforme de l’administration territoriale de l’Etat, in RGPP : deuxième rapport d’étape, mai 2009

[47] C’est là l’objet de travaux antérieurs auxquels je renvoie par commodité. Cf. J. CAILLOSSE, Le droit administratif contre la performance publique ?, AJDA, 1999, p.195-211, et, Rapport introductif : performance et droit de l’administration, in Performance et droit administratif, sous la dir. de N. ALBERT, Litec, col. « colloques et débats », 2010, p.5-17

[48] V. pour un développement de cette thématique les articles regroupés par la revue Esprit, mars-avril 2010, sous le titre L’Etat recentré et recentralisateur

[49] V. M. FOUCAULT, Sécurité, territoire, population, Cours au Collège de France (1977-1978), Gallimard/Le Seuil, col. « Hautes études », 2004, et, Naissance de la biopolitique, Cours au Collège de France (1978-1979), Gallimard/Le Seuil, col. « Hautes études », 2004. V. aussi la série d’articles rassemblés par la revue Esprit, novembre 2005, sous le titre Des sociétés ingouvernables ?

[50] Dans l’œuvre de l’auteur, v. notamment, Vues éparses, éd. Mille et une nuits, 2009, p.77-96, et, Le désir politique de Dieu. Etude sur les montages de l’Etat et du droit, Fayard, 1988, p.61-104

[51] V. sur cette notion la contribution précitée de G. TIMSIT aux Mélanges en l’honneur d’Y. JEGOUZO