La LOLF et l'action territoriale deux approches à réconcilier

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La LOLF et l'action territoriale : deux approches à réconcilier

M. Pascal DESROUSSEAUX,

Administrateur des services du Sénat,

En mobilité à la Cour des comptes

J’ai changé l’intitulé de mon propos pour bien montrer qu’entre la vision plutôt idyllique de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) telle que ses concepteurs l’avaient imaginée en 2001 et ce qui est aujourd’hui mis en oeuvre, il y a quelques écarts. Ces écarts se manifestent peut-être le plus sur au niveau territorial. A titre de précaution, je vous indique que la Cour des comptes va faire paraître un rapport d’évaluation sur la mise en oeuvre de la LOLF à l’horizon 2011. Les éléments que je vous présenterai aujourd’hui visent à dresser un état des lieux. Ils vont être complétés, actualisés et approfondis dans le cadre des travaux des différentes chambres de la Cour.

Trois réformes, qui ne sont ni simultanées, ni coordonnées ont toutes eu un impact sur l’administration territoriale : la LOLF, la déconcentration et la RéATE (réforme de l’administration territoriale de l’Etat). Leurs enjeux sont communs, à savoir moderniser la gestion publique. En revanche, les temps sont distincts : la déconcentration, en tout cas dans les principes, est à l’oeuvre depuis bien plus longtemps que la LOLF. La RéATE est intervenue, elle, après l’entrée en vigueur de la LOLF au 1er janvier 2006. Surtout, les approches différentes puisque la LOLF a développé principalement une approche en termes de politiques publiques, a priori nationales. Cette approche reste à mon sens encore à concilier avec une approche territoriale déconcentrée, qui se veut, avec la RéATE, plus mutualisée.

Pour bien parler des approches à réconcilier, je vais reprendre les trois principes moteurs posés par la LOLF.

Le premier principe était celui consistant à structurer la gestion de la dépense publique, la gestion des dépenses de l’Etat, par politiques publiques. Ce principe est posé par un article fondateur de la LOLF, son l’article 7, lequel a un grand nombre d’implications sur l’échelon territorial. Tout part de ce qui est voté par le Parlement dans le cadre de la loi de finances. Depuis le 1er janvier 2006, les crédits sont répartis, présentés et votés par le Parlement par grandes missions. Ces missions sont ensuite déclinées en programmes. Les programmes doivent concourir à une politique publique déterminée. La définition de ce que doit être un programme en tant qu’incarnation d’une politique publique est assez claire, avec l’idée qu’il y a un ensemble cohérent d’actions avec des objectifs précis, des finalités d’intérêt général, des résultats attendus et une évaluation.

La première caractéristique du programme est celle d’être conçu à l’échelle d’un ministère. Aucun programme ne peut être interministériel, selon la loi organique relative aux lois de finances. La seconde caractéristique du programme est d’être une unité de gestion. C’est à l’intérieur du programme que sont gérés les crédits publics. Les programmes sont gérés dans le cadre de BOP (budgets opérationnels de programmes), selon le vocable de la technocratie lolfienne. Ceci a eu des implications très nettes sur le plan territorial. Quand on a essayé de décliner les programmes dans les territoires, on a conçu ce que l’on appelle une structure de gestion en tuyaux d’orgue. Les gestionnaires locaux se retrouvent en très grand nombre : les crédits de l’Etat sur les territoires sont gérés en 1 900 BOP, ce qui est beaucoup. Cela conduit à un émiettement indéniable dans la gestion des crédits. La question que l’on a pu se poser était de savoir si cet émiettement dans la gestion des crédits était dû au fait qu’il y avait trop de territoires, trop d’échelons territoriaux pour gérer les crédits, ou des politiques bien plus nombreuses que de raison. Autre difficulté, ces programmes ministériels déclinés sur les territoires ont pu méconnaître le rôle des préfets, et notamment leur rôle interministériel. Les « nouveaux » gestionnaires publics, les responsables de BOP, ont été investis de nouvelles prérogatives de gestion, alors même que le préfet demeurait et demeure toujours l’unique ordonnateur territorial secondaire des services déconcentrés. On s’est donc demandé quelle pouvait être la place dans ce système du préfet.

Pour résoudre ces questions importantes, des exceptions pragmatiques à l’article 7 de la LOLF ont été introduites. A d’abord été créé le programme des interventions territoriales de l’Etat (PITE), c'est-à-dire que l’on a fait naître un programme territorial. Il ne s’agit plus d’un programme de politiques publiques nationales, mais d’un programme de politiques publiques expressément territoriales, retenues selon un certain nombre de critères. Ce programme s’est voulu « interministériel » de surcroît, puisque destiné à recenser des crédits provenant de différents ministères. La responsabilité de gestion n’est pas interministérielle, mais ministérielle, le responsable du programme étant le secrétaire général du ministère de l’intérieur. C’est la première exception.

Dans le programme des interventions territoriales de l’Etat, le principe est celui d’une fongibilité des crédits pour gérer des politiques locales interministérielles, sur proposition des préfets de région. Les crédits sont exécutés par eux, dans le cadre d’un dialogue avec un ministère chef de file, l’objectif étant que ce ministère chef de file ne soit pas le ministère de l’intérieur. Dans la réalité, le dialogue se fait plutôt entre le ministère de l’intérieur et le préfet de région, avec un ministère chef de file qui est moins impliqué. Le programme a une toute petite envergure budgétaire : il représente 35 millions € par an avec seulement quatre actions : la qualité de l’eau en Bretagne, la question des programmes d’investissement en Corse, un programme lié au Marais Poitevin et enfin la gestion du programme chlordécone en Martinique et en Guadeloupe. D’autres interventions interministérielles ont été proposées, mais celles-ci n’ont pas été retenues principalement en raison de l’avis défavorable du ministère du budget. La justification du programme était de dire qu’il fallait un support spécifique, pour des politiques non plus ministérielles, mais interministérielles. En pratique, cela ne fonctionne pas vraiment puisqu’on a assez peu d’interministérialité dans la gestion des crédits. C’est la limite d’un programme qui reste aujourd’hui quelque peu expérimental.

La deuxième exception à la LOLF est de création plus récente, et liée à l’introduction des DDI (directions départementales interministérielles). Qui dit interministérialité dit nécessité d’avoir une enveloppe de gestion globale interministérielle : cela ne pouvait pas exister dans le paysage de la LOLF. On a donc créé ce que l’on appelle un programme support regroupant les moyens mutualisés des administrations déconcentrées. Le responsable de programme, c’est une novation intéressante, n’est pas placé au sein du ministère de l’intérieur puisque c’est le secrétaire général du gouvernement qui assure cette fonction. Il y a donc là peut-être l’incarnation d’un futur responsable de programme interministériel.

Ce programme connaît quelques limites dans son fonctionnement. Le programme support des DDI ne contient aucun crédit de masse salariale, seulement des crédits de fonctionnement. La limite de ce programme support territorial est exactement la même que pour les programmes support nationaux existant dans le budget de l’Etat. Leur développement symbolise la reconstitution d’une logique de gestion de l’Etat par nature de dépense, avec un budget présenté par titre : titre 2, titre 3 et titre 5 étant de plus en plus séparés. Une telle évolution induit une perte de lisibilité, une perte de sens de l’action de l’Etat, et un retour à l’ordonnance organique du 2 janvier 1959.

J’en viens à un deuxième principe fondamental posé par la LOLF : la responsabilité des gestionnaires. La question que l’on se pose aujourd’hui est de savoir quelles sont les marges de manoeuvre réelles pour les gestionnaires locaux. Ce qui m’amène à me demander s’il n’y a pas eu un malentendu au moment de l’introduction de la LOLF sur les marges de manoeuvre que pouvaient vraiment attendre les gestionnaires locaux. Il y a eu l’idée que le gestionnaire local recevrait une enveloppe de crédits peu différenciée, qu’il la gérerait librement en cours d’année et qu’il rendrait compte de sa gestion en fin d’année en fonction de ses résultats. Cela a été la première image de la LOLF. La tendance actuelle de la gestion publique consiste au contraire à privilégier l’échelon central. Il faut en effet disposer d’une taille critique pour dégager des marges de manoeuvre budgétaires. De ce point de vue, il y a une convergence intéressante entre la RéATE et la LOLF car, dans tous les cas, on est en train de privilégier l’échelon régional pour la gestion déconcentrée. Cela étant, il y a également la présence d’un fort échelon central : lorsque l’on réfléchit aux achats, à la politique immobilière de l’Etat, il y a de plus en plus la volonté de mutualiser les moyens et de définir les stratégies au niveau central. Cela vaut pour les politiques publiques. Qui peut arbitrer entre la question des dépenses budgétaires et des dépenses fiscales si ce n’est le responsable de programme central, c’est à dire quelqu’un qui ne peut pas être positionné au niveau local ?

Dernier constat sur les marges de manoeuvre des gestionnaires locaux : on a parlé d’un principe de fongibilité asymétrique, l’idée étant de faire des économies sur la masse salariale, le cas échéant, pour investir dans d’autres domaines. Aujourd’hui, cela ne fonctionne pas pour de multiples raisons sur lesquelles nous pourrons revenir si vous le souhaitez. Les marges de manoeuvre des gestionnaires sont au final relativement limitées et en tout cas moindres que ce qu’ils avaient pu espérer.

Reste une idée importante dans la responsabilité des nouveaux gestionnaires, c’est la notion de dialogue de gestion qui apparait aux yeux de certains comme un apport majeur. C’est l’idée d’avoir un processus plus rationnel de répartition des moyens et des personnels en fonction des objectifs et des résultats. Ce dialogue de gestion est défini dans le cadre de chartes de gestion entre, par exemple, l’échelon territorial et l’échelon central.

En fait, il y a deux types de dialogue de gestion sur le plan territorial.

Il y a d’abord une logique horizontale puisque les préfets ont obtenu que dans l’application de la LOLF, le préfet porte auprès des ministres et des responsables de programme le point de vue du territoire. Ce qui veut dire qu’il y a nécessairement au niveau territorial un examen préalable par le préfet de région des budgets locaux, soit de l’ensemble des budgets ce qui peut faire beaucoup, soit des budgets qui sont dits à enjeux, le préfet de région se chargeant de transmettre son avis aux responsables. Il y a des limites à cet exercice. D’abord, le préfet n’a qu’une vision limitée des crédits déconcentrés. On estime que cela recouvre à peu près 10 % des crédits déconcentrés notamment parce qu’il y a un certain nombre de services ne sont pas sous son autorité. Le préfet a moins de vision sur ces services (je prends l’exemple de l’Education nationale ou la Justice). Ensuite l’avis territorial que porte le préfet de région a relativement peu d’influence sur les décisions des responsables de programmes, notamment en raison de difficultés de calendrier. Les avis sont rendus trop tard pour pouvoir influer sur les choix des responsables de programmes.

Il y a ensuite une vision verticale entre le responsable central et les responsables territoriaux. Ce que l’on peut dire aujourd’hui c’est que ce dialogue existe mais qu’il est difficile, d’abord parce que l’on est en période de contrainte budgétaire. Il y a finalement peu de choses à discuter entre gestionnaires. Subsiste également une pratique qui n’est conforme ni à l’esprit ni à la lettre de la LOLF. Elle consiste à l’échelon central à flécher les crédits, c'est-à-dire à indiquer très précisément aux gestionnaires locaux ce qu’ils doivent faire de leurs crédits. Différentes statistiques ont été réalisées dans un rapport de MM. Lambert et Migaud en 2006 dont il ressortait que 74 % des responsables de BOP estimaient que leurs crédits étaient en grande partie fléchés par leur administration centrale. En 2008, sur un autre périmètre, on avait une estimation de 10 milliards d’euros de crédits fléchés sur 24 milliards d’euros de crédits déconcentrés hors titre 2 et ministère de la Défense, c’est dire là aussi que l’échelon central laisse peu la main à l’échelon déconcentré.

J’en viens au troisième et dernier principe dont je voulais parler aujourd’hui : la performance.

L’idée d’introduire un pilotage à la performance dans les administrations dépend évidemment étroitement des deux premiers principes de la LOLF, c'est-à-dire définir des politiques publiques et ensuite concevoir un mode de responsabilité pour les gestionnaires. Mais il s’agit ensuite de lier les moyens aux effets à obtenir et aussi d’avoir des documents de nature stratégique annexés au projet de loi de finances ou au projet de loi de règlement du budget par mission, par programme. La condition de tout cela est que l’on puisse avoir un contrôle de gestion performant, des systèmes d’information satisfaisants pour pouvoir rendre compte de la performance. Aujourd’hui, la situation est très variée selon les ministères. On rencontre deux types de limites : on a encore des indicateurs présentés au Parlement qui n’ont aucune existence réelle dans les services déconcentrés. Cela peut constituer un premier écueil. Il y a un second écueil : ces indicateurs ont été déclinés de manière très verticale, ils ont été définis par l’administration centrale et ils sont déclinés le cas échéant de haut en bas auprès des services déconcentrés. Il peut y avoir un défaut d’appropriation par l’échelon territorial d’indicateurs qui n’ont pas été définis ou négociés avec eux.

J’en viens à un dernier élément : on a aussi une difficulté à réussir à articuler les différentes démarches de performance. On parle beaucoup de performance dans tous les secteurs de l’Etat. On dispose finalement de beaucoup d’indicateurs, de beaucoup de documents stratégiques. A l’échelon territorial, les indicateurs se retrouvent dans les documents LOLF, mais aussi dans les documents stratégiques territoriaux (projet d’action stratégique de l’Etat en région, contrat de plan Etat/région). Il n’y a pas nécessairement d’articulation entre les différents types de documents à tel point que les plans stratégiques conçus en région ne sont pas nécessairement connus ou pris en compte par les responsables de programmes. Il faut nécessairement qu’il y ait une conciliation entre la logique de performance territoriale, avec ses documents stratégiques, et la logique LOLF de performance et d’indicateurs.