L’impact des nouvelles politiques publiques sur la fonction publique

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L’impact des nouvelles politiques publiques sur la fonction publique M. Thomas ANDRIEU,

Maître des requêtes au Conseil d’Etat, directeur,

Adjoint au directeur général de l’administration et de la fonction publique

 

L’intitulé de la table ronde « Action territoriale et logique de performance : quelles compatibilités ? » appelle deux observations préalables. La première est que la territorialisation de l’action publique a toujours été forte et a toujours été une condition de sa performance. La place confiée aux préfets dans l’organisation de l’Etat, même s’ils ne contrôlent pas l’intégralité des services de l’Etat en région, en est la traduction. Donc il n’y a aucune incompatibilité de principe entre ces deux notions. La deuxième observation est que, vu du ministère de la fonction publique, l’idée qu’il puisse exister une tension, voire une incompatibilité entre l’action territoriale et la performance tient à la nécessité de faire parler l’Etat d’une seule voix alors qu’aujourd’hui, les logiques ministérielles, renforcées par la LOLF, comme vient de l’évoquer M. DESROUSSEAUX, peuvent donner le sentiment d’une pluralité de voix, voire d’une incompatibilité des différentes priorités au plan local. Or, en matière de ressources humaines, ce peut être absolument dramatique.
C’est avant tout de la fonction publique de l’Etat que je parlerai car c’est le modèle de gestion des ressources humaines qui est le plus bousculé par les évolutions en cours.
Un mot sur cette réorganisation. Au plan local, avant le 1er janvier 2010, il y avait 20 directions de l’Etat en région, depuis il y en a 8 au maximum. C’est donc l’administration régionale qui devient l’échelon normal de pilotage de l’Etat, évolution accélérée en 2004 et qui trouve son aboutissement aujourd’hui. Au niveau départemental, le changement est encore plus important puisque l’on passe de 10 à 2 ou 3 directions départementales placées sous l’autorité du préfet : direction des territoires, direction de la protection des populations, direction de la cohésion sociale, les deux dernières étant fusionnées dans les plus petits départements.
Si l’objectif de la réforme est bien sûr d’améliorer la qualité du service rendu aux usagers par, notamment, une plus grande mutualisation des fonctions support, tout cela s’inscrit dans un contexte de réduction des effectifs avec un rythme de non remplacement d’un départ sur deux à la retraite qui est assuré depuis 2008, une suppression de plus de 30 000 postes par an et pour lequel l’Etat territorial porte plus que sa part, réduction qui doit se poursuivre au moins jusqu’en 2013 et conduire à une réduction de près de 10% des effectifs de l’Etat sur la période. Donc la gestion des ressources humaines de l’Etat se fait dans un climat extrêmement contraint.
Il nous appartient à tous de faire en sorte que cela se passe dans le respect des missions données aux administrations et également dans le respect des agents qui ne doivent pas voir leurs droits diminuer dans cette période.
Comment sont gérées aujourd’hui les ressources humaines au sein des directions départementales interministérielles récemment créées ?.
Cohabitent dans les mêmes locaux et sous une même ligne hiérarchique des agents qui ont différents statuts, différents rythmes d’avancement, différents régimes indemnitaires, différents régimes d’action sociale. Quand dans une même maison, vous avez des agents dont l’un paye deux fois plus cher pour sa cantine alors qu’il a le même grade que l’autre, vous avez un problème. Le chef de service a un réel problème. Cohabitent ainsi différents régimes d’hygiène et sécurité, différents régimes de temps de travail, différents régimes de récupération, différents régimes de congés. Aujourd’hui dans les directions départementales interministérielles (DDI), lorsque vous voulez faire passer un agent d’un bureau à un autre, et que l’agent est volontaire, il faut souvent demander à Paris, d’une part, un passage en commission administrative paritaire (CAP) nationale et, d’autre part, de passer d’un programme budgétaire à un autre. Un exemple : la semaine dernière, la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) était en région puisque nous nous déplaçons
pour aller expliquer les réformes en cours. Il y a 120 agents à la direction de la cohésion sociale et à la direction de la protection des populations d’un département moyen de l’est de la France, répartis dans 20 corps rattachés à trois ministères différents - et 15 budgets opérationnels de programme (BOP) à gérer. Vous l’aurez compris, la transition pour tous ces organismes créés au 1er janvier 2010 n’est pas facile. Si ces organismes ont bien été créés sur le papier, ils ont été réunis pour la plupart aujourd’hui dans des mêmes locaux et les difficultés en ressources humaines sont désormais la principale source d’inquiétude des préfets comme des directeurs départementaux interministériels, comme des directeurs des directions régionales. Tout cela dans un contexte où les plafonds d’emploi baissent et où les missions, elles, à ce stade n’ont pas vu leur contenu modifié ou même réduit.
Que fait le ministère de la fonction publique et que peut-on faire pour améliorer les choses ?
La DGAFP coordonne l’accompagnement du volet « ressources humaines » de cette réforme, elle anime des groupes de travail interministériels, elle soumet au premier ministre et au Secrétariat général du gouvernement (SGG) qui est désormais directement en charge de ces questions des arbitrages et c’est le SGG qui assure la concertation avec les organisations syndicales.
Qu’a-t-on fait ? On a commencé par mettre en place des structures, des plates-formes ressources humaines avec des spécialistes de gestion des ressources humaines, placées auprès des Secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR) et donc auprès des préfets qui ont vocation à accompagner l’ensemble des restructurations et des mobilités en cours. Il s’agit d’équipes très légères chargées de mettre en place une véritable gestion prévisionnelle des ressources humaines de l’Etat en région, de favoriser l’échange des bonnes pratiques, de recenser l’ensemble des difficultés notamment l’ensemble des postes mis à la vacance et de trouver les personnes capables de les pourvoir. On a créé des bourses régionales de l’emploi public qui se développent et qui là aussi pour la première fois sont des bourses régionales interministérielles.
Surtout, dès janvier 2010, une charte de gestion des DDI a été mise en place. Cette charte rappelle le double rôle de ressources humaines du responsable de chaque DDI qui est une nouveauté dans l’Etat. Ce double rôle du directeur départemental interministériel et de certains directeurs régionaux, c’est le rôle que l’on connaît traditionnellement de chef de service, au sens de la jurisprudence JAMART du Conseil d’Etat : un pouvoir général d’organisation même sans texte et de commandement sur les agents. C’est également une charte qui souligne ce deuxième rôle qui est celui de décideur en matière RH pour le compte des ministères. C’est là, la nouveauté. Le directeur départemental interministériel (et dans une moindre mesure le directeur régional) devient le gestionnaire RH pour le compte de ministères différents. Avant le directeur départemental sur le plan fonctionnel avait son préfet et sur le plan RH avait son ministère à Paris. Aujourd’hui, toujours sous l’autorité fonctionnelle du préfet, il doit rapporter à deux, trois, quatre voire cinq ministères différents pour la gestion de ces agents. Vous voyez l’ampleur de la difficulté.
Dans cette charte, disponible sur internet, nous avons détaillé l’ensemble des chantiers d’harmonisation et de convergence de la gestion des ressources humaines que nous devons mettre en oeuvre aujourd’hui. Harmonisation et convergence car nous considérons que la situation est intenable en l’état et que l’on ne pourra pas créer de véritable « communauté de travail » avec des agents gérés de manière radicalement différente sur les plans statutaire, indemnitaire, horaire très longtemps dans les mêmes lieux, sous la même autorité.
Donc, l’harmonisation et la convergence des chantiers de ressources humaines ont été la priorité du gouvernement, en tout cas du ministère de la fonction publique et du SGG, depuis janvier dernier.
Quels sont ces chantiers ?
Il y a deux types de chantiers, ceux qui sont d’ordre réglementaire et statutaire et ceux non moins importants qui relèvent des bonnes pratiques de ressources humaines. Sur ce deuxième type de chantier, il y a d’abord le calendrier commun de l’évaluation et l’harmonisation des formulaires d’évaluation. Encore une fois, il s’agit de questions très pragmatiques mais quand vous êtes chef de service ou quand vous êtes un agent qui passez votre temps à regarder les autres agents de votre service, avoir des calendriers d’évaluation différents et des critères d’évaluation différents, c’est absolument ingérable.
 
La première chose que nous avons proposée est donc d’harmoniser les calendriers, harmoniser les formulaires. On y arrive mais c’est complexe. Il s’agit de mettre cinq ministères autour de la table - les négociations sont difficiles sur des points qui pourraient vous paraître mineurs mais qui sont en fait extrêmement sensibles car regardés de près par les organisations syndicales de chaque ministère. Or dans notre Etat, qu’on le veuille ou non, ce sont les ministères qui gèrent les ressources humaines au quotidien. Il y a donc un enjeu d’interministérialité en matière de ressources humaines peut-être encore un peu plus compliqué qu’ailleurs.
Les calendriers de mutation : vous savez que l’exercice des CAP dans l’administration, notamment lorsqu’elles organisent des mutations, est extrêmement long. Cet exercice, il faut l’harmoniser et s’assurer que les CAP de mutation dans chaque ministère se passent au même moment. Là aussi, il a fallu convaincre pour régler cette question.
Les conditions et le calendrier de publication des postes vacants : vous voyez bien le caractère sensible de la question. Dans un contexte de réduction de postes, obtenir la publication des postes vacants dans un ministère vis-à-vis des autres a été également une gageure mais on est en train d’y arriver.
Sur les thèmes nécessitant l’adoption de textes à présenter au comité technique paritaire central des directions départementales interministérielles (harmonisation du temps de travail, harmonisation des astreintes, harmonisation de l’action sociale et harmonisation des dispositifs hygiène et sécurité), éléments qui suscitent de l’inquiétude chez beaucoup d’agents et, beaucoup de frustration chez les directeurs départementaux, il y a un horizon de sortie désormais très rapide grâce à des arbitrages prochains du SGG.
A plus long terme la DGAFP développe des outils RH interministériels nouveaux. Il s’agit notamment du répertoire interministériel des métiers, créé en 2006 et récemment actualisé, qui est un outil de vocabulaire partagé des métiers et des compétences qui permet à chaque ministère de définir ces métiers et les compétences requises dont il est seul à disposer et qui permet à chaque agent de se reconnaître, de s’intégrer dans un ensemble plus vaste, permettant de favoriser la mobilité. En d’autres termes, il s’agit d’inscrire chaque spécificité ministérielle dans un répertoire interministériel qui montre les compétences transférables. Aujourd’hui, dans l’Etat, chacun a un sentiment très fort de ses spécificités, de ses compétences sans se rendre compte à quel point ces dernières peuvent être valorisées et utilisables dans d’autres lieux, dans d’autres administrations, voire dans le secteur privé. Ce sentiment de spécificité ministérielle est un frein à la mobilité des agents. C’est aussi un frein au changement des administrations et il nous appartient d’essayer de le faire changer.
Un autre chantier découle naturellement de tout ce que je vous ai dit : c’est la déconcentration. On peut difficilement imaginer rester à une organisation où l’ensemble des mobilités, l’ensemble des promotions, l’ensemble des changements de corps, l’ensemble des mutations doivent systématiquement remonter à Paris pour des gens qui soit travaillent dans la même direction ou des gens qui même ne travaillant pas dans la même direction, vivent dans la même ville et servent le même Etat . C’est un chantier qui s’ouvre car aujourd’hui le niveau de déconcentration en matière RH reste très faible dans l’Etat.
Le second levier est budgétaire. M. DESROUSSEAUX avait évoqué le fait que la LOLF avait une logique verticale. Puisque l’on cherche à apprécier la réussite des politiques publiques, c’est un débat qui a lieu devant le Parlement et les objectifs sont fixés à des ministères. Chaque ministère est responsable de sa déclinaison locale. On voit à quel point cela heurte l’idée d’une interministérialité au plan local.
Comment concilier la souplesse dans la gestion des ressources humaines avec les objectifs de la LOLF ? Il y a des méthodes très simples et qui pourraient être mises en oeuvre très prochainement, c'est-à-dire tout en respectant les plafonds d’emploi de chaque programme, ce qui est un invariant de la LOLF et de la direction du budget. Il faut ainsi permettre des échanges entre les ministères , une sorte de « troc » entre les budgets opérationnels de programme, de sorte que le nombre d’emplois échangés reste identique entre chacun des ministères et donc l’impact budgétaire nul. L’objectif de cette démarche est de faciliter la mobilité « interprogramme budgétaire » des agents et donc favoriser la diversification de leur parcours professionnel. Aujourd’hui, on est dans une situation très paradoxale où le gestionnaire local, par exemple d’une direction de la cohésion sociale, va voir une direction de la sécurité publique. Ils sont d’accord pour organiser des mobilités entre leurs agents, donc un jeu à somme nulle en terme d’emploi mais Paris bloque pour cause de gestion centralisée. Donc à moyen terme, il faudra déconcentrer ce type de décision. A très court terme, il faut s’assurer qu’au niveau parisien il n’y ait plus de blocage et que les échanges d’emplois entre les ministères puissent assurer un jeu à somme nulle. C’est très simple à dire mais d’une grande technicité à mettre en oeuvre. Ce n’est pas dans les habitudes ministérielles. Aujourd’hui seul le Ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL) et le ministère de l’agriculture ont réussi à convenir de ce type d’accord mais là aussi sous l’égide du SGG, ils auront vocation à être développés très vite.
 
J’en viens à ma conclusion.
La RéATE (Réorganisation de l’administration territoriale de l’Etat) en département pour l’instant ne concerne que 50 000 agents. On pourrait être tenté de dire « Tout ça pour ça ». Est-ce qu’à l’échelle d’un Etat qui emploie 2,5 millions d’agents cela mérite tant d’énergie et tant d’inquiétude et est-ce que le climat social en est d’autant dégradé ? La RéATE est un bulldozer et en pratique une chance pour la réforme des RH. La RéATE nous oblige à envisager l’architecture de la fonction publique dans une perspective nettement plus interministérielle. D’où la création en cours et qui aura lieu dès 2011 pour l’ensemble des attachés de l’Etat, premier corps administratif en terme quantitatif, de corps interministériels. Nous avons créé également pour la première fois en 2009 un statut d’emploi unifié pour l’ensemble des directeurs de l’administration territoriale de l’Etat, donc ouvert à tous les corps de l’Etat mais un statut d’emploi unique quelle que soit la direction, quel que soit le ministère ou les ministères dont elle relève. De la même manière, nous déployons la prime de fonctions et de résultats de la filière administrative avec un unique décret dans l’ensemble des administrations de l’Etat. Donc un régime indemnitaire unique que nous déployons progressivement. Je ne vous cache pas que les sujets de convergences indemnitaires sont les plus sensibles de tous parce que l’on sait que la situation des ministères est extrêmement différente de ce point de vue là. La question du coût doit être posée car cette harmonisation se fait a priori vers le haut pour éviter les conflits sociaux et pose des questions budgétaires énormes qui fait que dans l’Etat le ministère du budget n’est pas le plus allant pour des raisons que l’on comprend parfaitement. Mais il faut bien comprendre qu’au sein de l’Etat, il existe des désaccords sur ce type d’évolution. Enfin, il faut respecter les cultures « métier » des ministères. Il faut organiser une fonction publique dans laquelle les corps et les grades s’inscrivent dans des parcours professionnels diversifiés dans une même filière, d’où le répertoire interministériel que j’évoquais tout à l’heure. Il faut surtout faciliter les mobilités qui emportent changement de métier car la carrière est longue et la loi sur les retraites relève tous les âges (âge d’ouverture et limite d’âge) et cela passe par un effort soutenu de formation continue.
Je conclurai juste en disant que pour le ministère de la fonction publique et l’ensemble des gestionnaires de ressources humaines de l’Etat, l’irruption imprévue de l’interministérialité à grande échelle est porteuse de risques mais également porteuse de grandes chances et qu’il nous appartient, dans les mois qui viennent, d’assurer la réussite de cette réforme.