L’expérience de la Nouvelle Zélande

Version imprimableEnvoyer à un ami

 

L’expérience de la Nouvelle Zélande

Intervention de M. Xavier de Lesquen,

Maître des requêtes au Conseil d’Etat.

Je vais faire souffler dans la salle de l’assemblée générale un vent différent qui nous vient de Nouvelle-Zélande. J'ai eu le plaisir de vivre dans ce pays pendant quelques années et j’y ai été frappé par la qualité des services publics. J’ai cherché à comprendre sur quoi reposait cette particularité et c'est l'objet de l'ouvrage que j'ai ensuite rédigé1.

Je remercie Rose Marie Banks, ambassadrice de Nouvelle-Zélande en France et Victoria Allen, chef de mission adjoint, qui m’ont aidé à réactualiser l'étude que j'avais menée en 2004 et 2005 et à mieux comprendre le système institutionnel néo-zélandais. Le vent de la réforme en Nouvelle-Zélande est un souffle puissant : je vais essayer de vous montrer que les réformes conduites dans ce pays depuis 1984 ont d’emblée pris une ampleur qui dépasse non seulement ce qui a été réalisé en France, mais également ce qu’on y conçoit ou imagine.

A travers les mots de « décentralisation » et de « déconcentration », la problématique de l’administration territoriale en France se caractérise principalement par le processus de dépossession d’un pouvoir central traditionnel de ses prérogatives, de son autorité et de ses compétences, au bénéfice d’une autorité locale, administrative ou politique. La problématique est alors de répartir les compétences et de définir les relations des uns avec les autres.

La problématique se pose de façon radicalement différente en Nouvelle-Zélande : la préoccupation principale qui préside à la mise en place et au fonctionnement des acteurs institutionnels est celle de leur « enpowerment », mot qu'il est difficile de traduire en français. On y retrouve la notion de « puissance » qui répond à une problématique qui nous est familière : de quelles prérogatives de puissance publique faut-il doter l’organisme pour qu’il accomplisse la mission de service public qui lui est confiée au profit des citoyens ? Mais le mot a un sens plus large : il renvoie à la question de savoir comment placer cet organisme dans une situation qui permette qu’il remplisse le mieux possible sa mission ? Rendre puissant correspond alors à l'idée de permettre d'accomplir sa mission dans les meilleurs conditions, ce qui conduit aux notions d'autonomie, indissociable de l'efficacité, et de responsabilité. L'empowerment incite à répondre à ces questions : comment l'organisme à qui a été fixée une mission et donnés des moyens va-t-il rendre compte de ses résultats ? Comment va-t-il exercer concrètement sa responsabilité vis-à-vis de la collectivité et selon quels mécanismes, et d'abord auprès de qui précisément ? Le mot renvoie enfin à la notion de transparence, avec la question, qui touche notamment à la mise en oeuvre des systèmes d'information, de « l’accountability », ou la capacité d'informer précisément sur le fonctionnement d'une institution et sur les résultats qu'elle a obtenus au regard des objectifs qui lui ont été assignés ?

Ce sont les grands principes. Comment se déclinent-ils ? Pour comparer la situation de la Nouvelle-Zélande avec celle de la France, je vous propose de nous attacher à la typologie des acteurs publics en France et de les comparer avec ceux qui leur correspondent en Nouvelle-Zélande.

Ce qui est assez simple, ce sont les collectivités territoriales. La Nouvelle-Zélande est un Etat centralisé comme le nôtre, qui comporte 78 collectivités locales. Rapporté à nos 36 000 communes, on apprécie la différence. Je précise qu’il y a 20 ans, il y en avait 625. Une importante réforme des structures locales a conduit à ne conserver que deux niveaux d’administration, le niveau du district (district rural ou ville) et au dessus un échelon régional. L’administration territoriale a été réformée par une loi importante de 2002, le « local government act 2002 » et ce qui est très frappant, surtout pour un esprit français, c’est cette loi ne comporte aucune disposition relative à la répartition des compétences. Au contraire, chaque collectivité dispose

1 « Etat de choc, un pays sans fonctionnaires », Editea, 2008

d’une grande liberté pour prendre en charge les activités qu’elle estime être nécessaires pour aboutir à un objectif qui, lui, est fixé et consiste à promouvoir le bien être social, économique, environnemental et culturel des communautés. D’autres lois précisent bien sûr certaines compétences que doivent exercer les collectivités, mais ce qui est frappant c’est que la loi sur les collectivités locales pose pour principe qu’une collectivité est d'une façon générale libre de décider quelle compétence elle veut exercer. Mais elle est très précise, en revanche, sur les modalités de mise en oeuvre de la responsabilité des élus vis-à-vis de la communauté qui les a choisis.

Alors comment, pratiquement, ces collectivités locales se présentent-elles? Du point de vue de leur financement, chacune des collectivités locales recueille quasiment la totalité de ses ressources. Il y a très peu de transferts de l'Etat : le taux de transfert du gouvernement central vers les collectivités locales est de 12%, essentiellement pour financer des programmes nationaux, notamment en matière de transport. Une collectivité locale va donc chercher les ressources dont elle a besoin pour mettre en oeuvre la politique qu’elle décide. Il s'en déduit un premier mécanisme de responsabilité vis-à-vis des communautés locales qui est évidemment très direct. Il est frappant de constater avec quelle précision la loi exige que les élus mette en évidence les objectifs de leur action à travers des plans, soit à long terme soit à plus court terme, conçus de façon extrêmement précise (objectifs, missions prises en charge par le district, échéances….).. A ce propos, l’une des caractéristiques de l’administration néo-zélandaise est la qualité de l’information. Si vous avez la moindre interrogation sur l'action d'une autorité publique néo-zélandaise, vous trouverez sur son site Internet des informations d’une qualité qui est absolument remarquable.

Les collectivités locales ont, en contrepartie de leur responsabilité politique et financière, une autonomie de fonctionnement extrêmement forte, notamment sous l'angle financier.

Pour continuer la comparaison avec la France, que peut-on mettre en face de nos services déconcentrés ?

C’est là qu’existe une différence très importante car une partie du champ qui est occupé aujourd’hui par nos services déconcentrés relève en Nouvelle-Zélande de services appelés « self-governing entities » qui sont des services largement autonomes.

J’ai pris deux exemples : l’éducation et la santé.

Chacune des écoles, je parle des écoles publiques (dans lesquelles sont 85% de l’ensemble des élèves), est totalement autonome. L’école est responsable vis-à-vis de ce que les Néo-zélandais appellent un « board of trustees » dont la majorité des membres sont des élus, des parents et des volontaires, en provenance des communautés qui entourent l’école. C’est ce board qui va ensuite recruter le directeur de l’école et qui a l'autorité pour, le cas échéant, le licencier. Le directeur de l’école, directement responsable devant le board of trustees, dispose d’une autonomie complète pour la gestion de l’école. Il recrute les professeurs, gère les budgets de fonctionnement de A à Z et dispose d'une liberté importante en matière de pédagogie. Bien sûr, il n’y a pas la distinction aussi subtile que perverse que nous connaissons en France entre le domaine de la pédagogie et le domaine de la gestion de l’école. Le directeur de l’école rassemble une communauté de professeurs et d’autres personnels qui interviennent dans l’école, et il les dirige en assumant personnellement le bon fonctionnement de l'école auprès de son board.

S’agissant de la santé, c’est à peu près le même principe. Les « district health board » ressemblent à nos agences régionales de santé, si ce n’est que là encore ils sont responsables auprès de personnes élues et que ce sont ces élus qui vont recruter leur directeur. Par ailleurs, leurs prérogatives sont beaucoup plus étendues et ils sont propriétaires des hôpitaux.

On comprend dès lors que la notion d’empowerment est associée à un concept de management public orienté vers la satisfaction du public et la qualité des services.

Les départements ministériels demeurent en France des acteurs importants du fonctionnement de l’administration locale, à travers leurs multiples interventions et interférences avec le fonctionnement des acteurs locaux. La Nouvelle-Zélande a en revanche mis en oeuvre une doctrine très claire, par laquelle les

services centraux des ministères ont une compétence limitée aux fonctions d’élaboration de la norme en liaison avec le Parlement, d’élaboration des politiques publiques et d’attribution des budgets votés par le Parlement.

Ainsi, chaque école publique dispose d’un financement attribué par le ministère selon des critères – complexes - définis de façon nationale. Le ministère n’a donc pas vocation à délivrer les services mais à faire en sorte que les écoles répondent le mieux possible à leur mission de service public. Le coeur du système, c’est l’acteur local. Si vous examinez sur Internet l’organigramme de l’Education Nationale, vous verrez que le ministère apparaît en bas du diagramme et que les écoles sont en haut, sous le contrôle des Boards of trustees. A côté du ministère se trouvent les agences gouvernementales largement autonomes qui appuient les écoles, que ce soit pour la certification des professeurs, la définition des diplômes ou l’évaluation des écoles.

Il existe évidement des mécanismes de sécurité, le « safety net », qui permet à l’administration centrale de reprendre la main en cas de difficulté grave dans une école. Mais d’une façon générale, le ministre, qui dispose d’un système d’information remarquable, préfère agir à distance à travers les puissants leviers dont il dispose, non pas pour fournir l’éducation en direct, mais pour faire en sorte qu’elle soit fournit le mieux possible par les écoles… Et, de fait, le système éducatif néo-zélandais est l'un des plus performants de la planète.

Ce tableau du fonctionnement des services publics néo zélandais est issu d’un mouvement de réforme important lancé en 1984 dont je vais parler très rapidement. La Nouvelle-Zélande était alors un pays centralisé à l’Etat fortement interventionniste, cruellement qualifié à l’époque d’ « Albanie du Pacifique ». Une violente crise à la fois économique, politique et institutionnelle a poussé – ou permis - au gouvernement travailliste fraîchement élu de mettre en oeuvre ce qui s’appelle aujourd’hui le New public management.

La réforme a d'abord consisté à redéfinir de façon précise ce qui s’appelle le State Sector, c'est-à-dire le secteur public pour nous, par un mouvement de privatisation qui ressemble à celui qu’on a connu en France mais aussi par un effort de clarification et de rationalisation des institutions publiques, dont la liste complète est annexée à la loi. La réforme a ensuite conduit à séparer de façon stricte les fonctions ministérielles qui relèvent d’une administration centrale des fonctions opérationnelles confiées à des acteurs de terrain. L’exemple du ministère du transport est célèbre : il est passé de 5000 personnes à 50 personnes en l’espace de quelques mois. Cela ne signifie pas que 4950 emplois ont disparu, mais cela veut dire que 4950 emplois ont été transférés à des organisations opérationnelles autonomes, la plupart publique, soumises aux règles que nous avons vues plus haut. La réorganisation des collectivités territoriales, avec une division par 10 de leur nombre, est un autre aspect de la réforme. Le dernier aspect, important également, est la réforme de la fonction publique, avec le principe, qui va nous paraître radicale, de supprimer la fonction publique de carrière, modèle alors appliqué en Nouvelle-Zélande, pour constituer un service public de contractuels dans lequel l’ensemble des emplois publics s'inscrivent dans le même cadre juridique que n’importe quel emploi dans la société. Non plus des fonctionnaires, donc, mais des emplois publics.

Quels sont les principes du New public management tels qu’ils ont été mis en oeuvre d’une façon assez pure en Nouvelle-Zélande. D’abord la clarté des objectifs : chacune des organisations doit avoir une idée claire des objectifs qui lui sont assignés. Il y a là une réflexion qui rejoint ce que l’on retrouve dans la LOLF par exemple : à quoi sert tel service et en quoi est-il utile à la société ? Mais il est associé à d’autres principes qui lui donnent sa cohérence. D’abord, la liberté de management : c’est le principe du « Let managers manage » et on voit que cette liberté va très loin car les managers des organisations publiques en Nouvelle-Zélande maîtrisent leur recrutement et leur budget. Pour contrebalancer un tel pouvoir, les mécanismes de responsabilité dont j’ai précédemment parlé sont clairement mis en place. Auprès de qui le responsable d’une organisation doit-il rendre compte de ses résultats, au regard des objectifs qui lui ont été assignés. L’un des aspects très remarquables du management public en Nouvelle-Zélande est la façon dont les technologies de l’information sont utilisées pour permettre de déterminer – et révéler - la situation d’une organisation publique. Dans le domaine de l’hôpital, par exemple, des tableaux de bord trimestriels sont publiés sur le site du ministère de la santé. Ils comportent les résultats des hôpitaux au regard des objectifs nationaux (durée moyenne pour obtenir un rendez-vous avec des spécialistes etc…)

Quel peut être l’intérêt pour nous de ce modèle?

D’abord il nous incite à sortir de la vision manichéenne que l’on a en France de la réforme de l’Etat, dans laquelle on oppose nos services publics à une sorte de néo-libéralisme destructeur de l’Etat. La Nouvelle-Zélande est citée comme un exemple libéral. Mais en réalité la réforme y a permis de restaurer l’efficacité de l’Etat et finalement de mettre en oeuvre des politiques publiques ambitieuses. Un exemple : l’éducation en Nouvelle-Zélande a été encore saluée par les résultats PISA comme étant une des meilleures du monde, dans les 3 ou 4 premiers pays du monde depuis plus d’une décennie. Et pourtant la Nouvelle-Zélande possède elle aussi des publics scolaires en difficulté, notamment parmi les quelques 20% de populations du Pacifique. Le ministre en Nouvelle-Zélande, s’il n’intervient pas directement dans chacune des écoles, dispose de bras de levier puissants pour permettre que ces populations, dont les Maoris, puissent accéder à un meilleur niveau d’éducation. C’est un des objectifs constants de l’éducation nationale en Nouvelle-Zélande. Le ministre se concentre sur les objectifs et sur les moyens qu’il donne aux écoles pour les atteindre.

Le premier enseignement est donc que les réformes profondes de l’Etat ne sont pas là pour détruire les services publics.

Le deuxième enseignement, c’est que l’on dispose en Nouvelle-Zélande d’écrits intéressants et de grande qualité, qui pointent des problèmes que nous rencontrons à travers nos propres expériences. Je pense que c’est très intéressant d’éclairer le chemin de la réforme de tout pays à travers les difficultés rencontrées dans un pays comme la Nouvelle-Zélande qui, je crois, est un tout petit peu en avance. Concernant cette qualité de la réflexion, l’ambassade m’a notamment transmis et intitulé « The future State », un document passionnant sur la l’avenir des services publics et la poursuite de la réforme entamée en 1984.

Le dernier enseignement que l’on peut tirer est la part importante des réformes de structures qui ont ensuite rendu possible une évolution des politiques publiques vers plus d’efficacité. Dans la réforme des structures, il y a évidemment la réforme de la fonction publique, parce que faire la réforme de l’Etat en se privant du levier principal de toute action humaine, c'est-à-dire la gestion des ressources humaines, est évidemment un frein puissant. La réforme de la fonction publique a au contraire joué un rôle central en Nouvelle-Zélande dans la mise en oeuvre d’une politique de réforme très ambitieuse pour des services publics plus efficaces. Si on étudie de façon très précise comment a été faite la réforme de la fonction publique, il est d'ailleurs frappant de constater qu’elle a commencé par la réforme de la haute fonction publique avec l’idée qu’il faut recruter différemment ceux qui seront les artisans des nouveaux services publics.

Au-delà des réformes de fonctionnement et de structure, c’est donc la conception du service public qui a été repensé et, je crois, adapté au monde moderne.