Conclusion

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Conclusion

M. François Séners,

Conseiller d’Etat

Je vais essayer dans cette dernière intervention de susciter un certains nombre de questions auxquelles je n’apporterai pas systématiquement de réponses.

Je suis depuis plus d’un an en charge de la conduite de la mise en oeuvre de la réforme de notre administration territoriale à Matignon, ce qui est une nouveauté et ce qui illustre le caractère interministériel que cette réforme a acquis.

C’est une réforme d’une très grande ampleur. Sa portée sera très certainement de l’ordre de celle qu’a eue la loi organique sur la loi de finances (LOLF) il y a quelques années, peut-être même supérieure.

Nous manquons beaucoup de recul sur une réforme qui a commencé à être mise en oeuvre au début de cette année civile et pour laquelle nous n’avons pu procéder qu’à de toutes premières évaluations. Je voudrais pour ce motif me borner à vous donner un point de vue de personnel de praticien, de praticien qui s’interroge à voix haute et librement devant vous.

Quelques remarques sur les lignes de force essentielles de cette réforme (I), quelques considérations sur ce que me semblent être aussi les lignes de fragilité (II), ce qui n’est pas anormal en l’état du processus et quelques remarques pour conclure sur ce que devraient ou pourraient être les incidences de cette réforme territoriale sur le fonctionnement et l’organisation de l’Etat dans son ensemble au-delà de l’administration des services déconcentrés (III).

I Les lignes de force essentielles de cette réforme

La première ligne de force, c’est le renforcement de l’Etat à l’échelon régional.

Les innovations juridiques produisent des effets très concrets. Le renforcement juridique, ce sont les nouvelles prérogatives confiées aux préfets de région dans la réforme du décret de 2004 qui est intervenue au début de cette année. Les préfets de région ont aujourd’hui autorité sur les préfets de département, ils ont un pouvoir d’instruction, le pouvoir d’évoquer (traiter des matières, des blocs entiers de compétences en dessaisissant les préfets départementaux de leur circonscription régionale) et ils ont des pouvoirs considérables de répartition des moyens de l’Etat entre les différentes circonscriptions départementales, qu’il s’agisse des moyens budgétaires ou des moyens en personnels. L’une des nouveautés de 2011 c’est que nous allons avoir pour la première fois des moyens humains et matériels dans les services déconcentrés de l’Etat qui auront été pour une bonne part négociés et répartis avec les administrations centrales par les préfets de région et leurs équipes.

Les préfets de région s’appuient pour l’essentiel, dans ce domaine, sur les secrétariats généraux pour l’administration régionale (SGAR), petites structures restées faibles depuis de nombreuses années. Ces secrétariats généraux montent en puissance, progressivement mais très sensiblement. Ils seront très certainement l’un des outils essentiels de la nouvelle gouvernance de l’Etat déconcentré à l’échelon régional. Il y a bien sûr aussi la constitution de quelques grandes directions régionales dans l’ensemble de nos régions, que ce soit en métropole ou en Outre-mer. Le conseil des ministres de mercredi doit adopter le volet ultra-marin de

la réforme qui se traduira, comme en métropole, par un petit nombre de grands services à vocation régionale autour de chaque préfet de région. Cette concentration des missions autour d’un petit nombre de pôles, qui était déjà en perspective dans les réformes de 2004, est aujourd’hui une réalité : c’est l’un des points forts de notre nouvelle organisation.

La deuxième ligne de force est très certainement le renforcement de la cohésion des services départementaux et des services de proximité.

Cette cohésion renforcée des services départementaux résulte bien sûr de la diminution considérable du nombre de services. Une politique drastique de fusions a mis fin au très grand morcellement antérieur de nos services départementaux. Les directions départementales interministérielles regroupent désormais les services autour de trois blocs cohérents :

  1.  

celui qui s’occupe des territoires, de leur développement et de leur aménagement ;

celui qui s’occupe de la protection des populations et des consommateurs au sens large du terme ;

et le bloc qui s’occupe de la cohésion sociale.

S’y ajoutent d’autres regroupements, tout particulièrement celui qui concerne les services du Trésor public et les services des impôts, et l’articulation nouvelle qui est en train de se mettre en place entre les brigades de gendarmerie et les services de la police nationale. Tout ceci concourt à une administration départementale mieux structurée, moins morcelée, plus efficace. Ce que l’on perçoit encore peu à ce stade, c’est que cette réduction considérable du nombre de structures des services ministériels dans chaque département est un puissant facteur de renforcement de l’autorité préfectorale. Si les préfets de département, en dépit des textes qui remontent aux années 60, avaient assez peu de pouvoirs de pilotage effectif à l’égard des services déconcentrés placés théoriquement sous leur autorité, c’était parce que ces services étaient nombreux et émiettés et pouvaient échapper à leur vigilance pour conserver des espaces d’autonomie. La réduction considérable du nombre de services place aujourd’hui leurs responsables sous le contrôle effectif et permanent des préfets dès lors que ces derniers entendent user de la plénitude de leurs prérogatives. Il n’y a pratiquement plus une préfecture de département en France aujourd’hui dans laquelle le préfet ne réunit pas chaque semaine, parfois plusieurs fois par semaine, la totalité de ses directeurs départementaux. Le risque de cette situation est que, pour certains préfets, ces services auparavant appelés « extérieurs » ont tendance à être internalisés dans les préfectures ; cela peut susciter des interrogations sur la perspective du maintien de la spécialisation de ces services qui doivent conserver leur vocation à porter des politiques sectorielles et ne pas seulement constituer l’ossature d’une préfecture généraliste.

La troisième ligne de force de la réforme est l’accentuation incontestable de l’interministérialité de l’action publique.

C’est évident en matière de politiques publiques ; le caractère interministériel des nouvelles directions départementales interministérielles, même si la réforme en est à ses premiers réglages, est un facteur de rapprochement et de convergence d’un certain nombre de politiques publiques. Les agents de la répression des fraudes et les agents des services vétérinaires ont découvert qu’ils remplissent à peu près les mêmes missions avec des méthodologies différentes, des règles divergentes, des systèmes informatiques incompatibles. Le regroupement au sein d’une même structure de ces services les rapproche très significativement. Le comité d’administration régionale (CAR) présidé par les préfets de régions peut beaucoup plus aujourd’hui que par le passé jouer son rôle de mise en cohérence, de mise en harmonie des politiques publiques, de manière interministérielle dans chacune des circonscriptions régionales. Mais cette interministérialité gagne également dans la gestion des moyens de l’Etat. L’immobilier de l’Etat, qui connaît une réforme sans précédent et accompagne la réorganisation des structures, est un fantastique facteur de rapprochement des administrations. Dans les deux ans qui viennent, pratiquement tous les services déconcentrés de l’Etat qui auront été réorganisés pour être rapprochés, seront physiquement réunis dans des immeubles communs, souvent à petite distance des bâtiments préfectoraux. Dans le passé, beaucoup de réformes tendant au rapprochement ou à la fusion de services ont échoué parce que, bien qu’étant réunis dans un même organigramme, les services continuaient à être géographiquement dispersés. Le fait de réunir tous les agents dans un même bâtiment ou dans un petit nombre de bâtiments rapproche et facilite les mutualisations. Ces mutualisations vont au-delà de l’immobilier.

Elles concernent les systèmes d’information et toutes les fonctions dites de soutien (achats, formation, gestion des parcs de véhicules…). C’est un facteur d’accentuation ou d’accélération des rapprochements et de l’interministerialité. Bien évidemment, le très considérable, difficile et ambitieux programme de convergence des règles de gestion des ressources humaines des différentes catégories de personnels des services déconcentrés accompagne et accélère ce processus.

Voila quelles me paraissent être les trois lignes de force majeures de la réforme qui est en cours. Certains acquis peuvent être considérés comme stabilisés. Je crois que cela concerne la montée en puissance de l’échelon régional de l’Etat, l’autorité renforcée des préfets de départements sur les services déconcentrés départementaux, le processus de mutualisation entre les services des différents ministères et le processus d’harmonisation de la gestion des ressources humaines. Ces domaines connaissent une évolution telle qu’il n’y aura pas, dans une période prévisible, de retour en arrière.

Sur un certain nombre d’autres points, en revanche, les choses sont moins stabilisées. Ce sont les lignes de fragilités de la réforme.

II. Les lignes de fragilité

La première fragilité, c’est l’articulation qui n’est pas encore tout à fait satisfaisante entre l’échelon régional de l’Etat et son échelon départemental.

Le premier élément d’insatisfaction sur cette articulation tient à la conceptualisation même de cette dichotomie. Quel est le fondement de l’articulation entre l’échelon régional et l’échelon départemental ? La ligne officielle, doctrinale, définit un échelon régional de pilotage et un échelon départemental de mise en oeuvre des politiques publiques. Cela correspond pour une bonne part à la réalité, bien sûr, mais il faut être lucide : c’est un peu trop schématique et l’articulation de ces deux niveaux d’administration de l’Etat fait apparaître, en filigrane, d’autres logiques. Il y a une logique opposant la proximité, à l’échelon départemental, et le service d’appui (back office), à l’échelon régional ; il y a, dans l’esprit de certains acteurs, une logique opposant services généralistes de premier niveau, à l’échelon départemental, et services spécialisés à l’échelon régional. Tout ceci nécessite encore un certain nombre d’ajustements et de clarifications qui se feront progressivement dans le temps. Ce sera d’autant plus difficile que les pratiques préfectorales divergent, ce qui est naturel, et il n’est d’ailleurs pas certain que les solutions doivent être uniformes sur l’ensemble du territoire. Ces éléments d’incertitude sont en outre le miroir de l’incertitude qui persiste sur l’issue de la confrontation entre un processus de déconcentration et les contraintes d’une centralisation des décisions dans un Etat très attaché à l’unité d’action.

On trouve une deuxième traduction de la relative fragilité de l’articulation entre le niveau régional et le niveau départemental dans le décalage qui subsiste entre la finalité incontestablement régionaliste de la réforme et la persistance d’un certain nombre de schémas traditionnels qui continuent à privilégier l’échelon départemental, du moins les structures départementales. On est là dans la sociologie administrative.

Il y a des acteurs très régionalistes : les services du Premier ministre chargés du pilotage de la réforme, les secrétariats généraux des ministères concernés, les préfets de régions.

Mais d’autres acteurs restent plus départementalistes : les préfets de départements en général, certaines directions ministérielles dont l’orientation diverge de celle des secrétariats généraux (c’est un élément de sociologie administrative tout à fait intéressant).

Il suffit de voir la très lente montée en puissance du processus de pouvoir d’évocation dont disposent les préfets de région, la très lente montée en puissance des instructions que les préfets de région donnent aux préfets de département pour constater que ce qui est le droit (le décret de 2004 modifié sur les pouvoirs des préfets) ne correspond pas encore totalement à la réalité. Je crois que c’est aux préfets de région qu’il va appartenir dans l’année à venir d’opérer le basculement qu’exige la réforme voulue par le Gouvernement. Dans ce rôle historique qui leur est dévolu et dont ils doivent avoir conscience, ils vont pouvoir s’appuyer, beaucoup plus que sur la mise en oeuvre des politiques publiques qui requiert beaucoup d’énergie et de savoir faire, sur la

gestion des moyens. Je fais référence aux pouvoirs très renforcés dont disposent désormais les préfets de région en matière de répartition des crédits budgétaires et en matière de répartition des personnels. Les ministères sont aujourd’hui acquis à l’idée que les enveloppes d’effectifs d’agents dont dispose une circonscription régionale est, pour une bonne part, à la discrétion du préfet de région, à charge pour lui, en liaison avec les préfets de département et les directeurs régionaux, de répartir les effectifs au mieux des besoins du terrain.

C’est en jouant sur ces pouvoirs là, sur leur pouvoir en matière immobilière également, sur leur pouvoir en matière de mutualisation des services d’intérêts commun, que les préfets de région vont asseoir progressivement leur autorité sur l’ensemble des structures étatiques territoriales.

Le dernier élément de fragilité de l’articulation entre l’échelon régional et l’échelon départemental, c’est bien évidemment la question de l’autorité réelle dont dispose les préfets de région sur les très grandes directions régionales que nous avons construites. Sans parler de baronnies ou de fiefs, il est évident que des directions régionales aussi importantes que celles qui s’occupent de toute la sphère du ministère de l’écologie, par exemple, les DREAL qui constituent des ensembles de plusieurs milliers d’agents dans les grandes régions, sont des puissances avec lesquelles un préfet de région ne peut traiter de supérieur à subordonné, puisque c’est bien de cela dont il s’agit, qu’à la condition qu’il ait le temps de s’y consacrer. Cela veut dire que se posera nécessairement à terme la question du découplage entre le rôle de préfet de région et le rôle de préfet de département. Beaucoup de préfets de région sont accaparés par leurs responsabilités départementales, ne serait-ce qu’en matière de sécurité. Cela pose aussi la question de la poursuite de la montée en puissance des structures qui accompagnent le préfet de région, notamment les secrétariats généraux pour l’administration régionale (SGAR) dont je disais qu’ils prennent de l’importance mais pas encore de manière suffisante pour pouvoir assurer un rôle de véritable pilotage des plus grandes structures que les ministères ont constitué dans chaque circonscription régionale. Je laisse de côté la problématique concernant les ARS.

Le deuxième élément de fragilité est lié à la capacité que l’Etat va avoir de maintenir durablement une véritable action de proximité.

On voit bien que l’axe principal de la réforme, consistant à renforcer l’échelon régional, conjugué avec la réduction des effectifs de la fonction publique, pose de redoutables questions en matière de capacité de l’Etat à assurer un service de proximité sur l’ensemble du territoire. D’abord, il faut l’admettre, la question du rôle du niveau d’administration infra départemental n’a pas encore été directement appréhendée. La définition, notamment, du rôle des sous-préfectures, reste lacunaire et la situation des subdivisions des services déconcentrés de l’Etat à un niveau infra départemental est une situation qui reste incertaine. Cela tient pour une bonne part à l’incertitude sur la capacité qu’aura durablement l’Etat de maintenir des personnels en nombre et en technicité suffisants au plus près du terrain compte tenu des réductions d’effectifs. Cette contrainte majeure est l’élément principal de fragilité de la réforme de l’Etat, d’autant que l’Etat est aujourd’hui confronté à un double besoin tout à fait orthogonal par rapport aux moyens dont il va durablement bénéficier : il doit à la fois renforcer sa présence dans les grandes agglomérations (nous avons un certain nombre de services déconcentrés qui n’ont pas, dans les grandes agglomérations, la densité de moyens qui sont mis en oeuvre sur le reste du territoire et il y a un retard incontestable au regard des évolutions démographiques) et il doit en même temps maintenir des structures et des services de proximité dans les zones menacées de dévitalisation. Cette double contrainte est difficilement conciliable avec la réduction des moyens. Il n’y a aucun doute sur le fait que la déflation des effectifs, par ailleurs inéluctable, est la menace principale qui pèse aujourd’hui sur les services déconcentrés de l’Etat.

On ne fera pas l’économie, dans les prochaines années, d’une réflexion approfondie sur la nature, le nombre et les modalités d’exercice des missions que l’Etat assume aux différents échelons territoriaux. Il n’est pas exclu qu’elle conduise à une révision de nos politiques publiques consistant à admettre le caractère subsidiaire de l’action de l’Etat dans un certains nombre de domaine au regard de l’action des collectivités territoriales. Ce ne serait pas nécessairement une mauvaise chose : de nombreux commentateurs ont observé, depuis 20 ou 25 ans, que l’Etat n’avait pas adapté son administration déconcentrée à la réforme considérable de la décentralisation. Le moment, parce que nécessité fait loi, est aujourd’hui probablement venu de procéder à ces adaptations.

Cette réflexion devra appréhender la dualité qui existe aujourd’hui le territoire entre ce qu’il est convenu d’appeler les agences (les établissements publics, opérateurs autonomes) et les services ministériels. Dans un

certain nombre de domaines, les établissements publics de l’Etat disposent de structures ou de représentations déconcentrées qui sont parfois mieux dotées que les services déconcentrés de l’Etat.

Dernière ligne de fragilité, l’incertitude qui pèse aujourd’hui encore sur l’adhésion des personnels d’une part, et l’adhésion des usagers d’autre part, à la réforme.

C’est un point sur lequel nous manquons d’informations, au moins sur le second. Il y a eu très peu d’enquêtes sur la manière dont les usagers comprennent ou apprécient la réforme des services déconcentrés. On a un certain nombre de retours pour ce qui concerne les usagers institutionnels (les collectivités territoriales, les organismes professionnels notamment). Mais on a très peu de retours de la part des usagers. La seule certitude est que l’usager, pour l’instant, ne perçoit pas clairement la réforme, ce qui est en réalité plutôt une bonne nouvelle, car cela signifie qu’il n’a pas perçu d’effets néfastes, ce qui était en risque compte tenu de l’ampleur de la réforme et des bouleversements qui ont marqué les premiers mois de sa mise en oeuvre. Les usagers devraient progressivement apprécier la réduction du nombre des services induisant une réduction considérable du nombre de guichets.

La question de l’adhésion des personnels est beaucoup plus brûlante. Nous avons tous fait le constat depuis quelques mois qu’il n’y avait pas eu de rejet par les agents du service public de cette réforme. On le doit au travail très intense de concertation qui a été fait ; on le doit aussi au fait que la réforme s’est accompagnée d’engagements à l’égard des agents du service public, en particulier sur l’amélioration des rémunérations. Le non remplacement d’un départ sur deux se traduit par un retour au profit des agents en matière de rémunération. L’autre promesse fondamentale liée à cette réforme est de faciliter les mobilités professionnelles pour les agents. Ces réformes là, nous nous efforçons, avec l’ensemble des ministères, avec la direction générale de l’administration de la fonction publique, de les concrétiser aussi rapidement que possible. Mais il est évident que ce sera l’une des pierres de touche de la réforme. Si les objectifs tardaient trop à être atteints, l’adhésion des personnels ferait défaut.

Je passe très brièvement sur un point que j’ai mentionné il y a un instant, qui est l’articulation insuffisante entre les services déconcentrés des ministères de l’Etat central et les représentations sur le territoire des nombreux établissements publics qui ont aujourd’hui des structures allant parfois jusqu’au niveau départemental. La révision du décret de 2004 sur les pouvoirs des préfets au début de cette année a essayé de mettre de l’ordre dans le dispositif, en prévoyant que tout nouvel établissement public ayant une représentation sur le territoire serait représenté par le préfet sauf exception nécessitant un décret en Conseil d’Etat. Pour tous les établissements publics qui existaient avant le 1er février dernier, la règle est la même, sauf qu’il va falloir par des décrets qui interviendront au printemps de l’année prochaine fixer la liste de ceux dont les représentations déconcentrées seront effectivement effectuées par les préfets. Cela laisse augurer des batailles vigoureuses entre les différents ministères ayant la tutelle sur les différents établissements publics. Mais il est évident que la réforme de mise en cohérence, de réorganisation et de simplification de notre administration déconcentrée, n’a de sens que si tous les services de l’Etat sont concernés, aussi bien ceux de l’Etat que ceux de ses établissement publics.

III. Les incidences possibles ou vraisemblables de cette réforme déconcentrées sur l’organisation de l’Etat dans son ensemble.

Il me parait évident que cette réforme des services déconcentrés, parce que c’est son prolongement naturel, va faciliter de façon globale l’interministérialité de l’action de l’Etat. Le fait que beaucoup de missions s’exercent aujourd’hui sur le territoire dans des services qui ont une vocation interministérielle a d’ores et déjà un certain nombre d’incidences sur la manière de travailler dans les administrations centrales. On voit progressivement se développer une articulation entre les secrétariats généraux des ministères qui cherchent à mettre de la cohérence dans l’action des différentes grandes structures d’un ministère (voir de plusieurs ministères) et les nouveaux services déconcentrés, réorganisés, simplifiés, sous l’autorité des préfets, tout spécialement des préfets de région. L’axe « secrétariats généraux des ministères/préfets de région » est un des moteurs essentiels de la

réforme de l’Etat dans son ensemble pour les années à venir. Il se concrétise d’ailleurs au sein d’un groupe de travail qui fonctionne depuis quelques temps, le « groupe des 40 » (réunissant préfets de région, secrétaires généraux des ministères et quelques grands acteurs de l’Etat central, tels que le directeur du budget, le directeur général de la fonction publique et le directeur général de la modernisation de l’Etat), qui a vocation à faire vivre cette dynamique d’interministérialité en articulation entre le niveau central et le niveau local.

Une des incidences possibles de cette réforme est évidemment le renforcement des services du Premier ministre, le renforcement des prérogatives de Matignon, au-delà du rôle traditionnel d’arbitrage. Matignon a vocation à être dans cette réforme le pivot de la nouvelle organisation de l’Etat, plus interministérielle, aussi bien au niveau central qu’au niveau local. D’autres administrations s’interrogent sur l’articulation de leurs missions autour de cette nouvelle dynamique interministérielle. Les inspections générales, par exemple, doivent mettre aujourd’hui en cohérence leurs missions lorsqu’il s’agit d’auditer les directions départementales interministérielles ; elles ne peuvent plus travailler en ordre dispersé. Nous avons bâti, avec la très active contribution de l’ensemble des chefs d’inspection concernés, depuis plusieurs mois, un processus de mise en phase, de mise en harmonie, de ce travail d’inspection. C’est un processus très novateur et très séduisant pour l’avenir du fonctionnement de l’Etat.

Dernière chose, cette nouvelle gouvernance plus interministérielle à l’échelon local va très certainement influer sur un certain nombre de processus structurants de l’Etat. J’en cite deux :

  1.  

le premier, déjà évoqué aujourd’hui, concerne la machinerie budgétaire. On dit à juste titre que la réforme de l’administration territoriale (et sa transversalité) n’est pas en harmonie avec la loi organique sur la loi de finances (LOLF) et sa relative verticalité. Il reste que les deux processus se sont rencontrés et qu’il existe déjà des produits communs. Le Parlement vient d’adopter un nouveau programme appelé « Moyens mutualisés des services déconcentrés » (n°333), qui concerne l’ensemble des moyens de fonctionnement des administrations déconcentrées. Il n’englobe pas, pour le moment, de crédits de rémunérations des personnels, mais la question est posée pour l’avenir même s’il s’agit d’un sujet très sensible. La dynamique est créée. La LOLF et la réforme de l’administration déconcentrée sont deux chantiers qui s’organisent désormais en cherchant une convergence et qui vont produire un certain nombre de réformes structurantes pour l’ensemble de l’Etat.

Dans un second domaine, il est évident que la réforme des services déconcentrés est un fantastique catalyseur d’interministerialité dans le domaine des systèmes d’information de l’Etat. Il est aujourd’hui nécessaire de faire fonctionner à l’échelon départemental et à l’échelon régional un grand nombre de réseaux et de logiciels spécialisés. Les personnels, regroupés au sein de structures interministérielles, ne supportent pas de travailler avec des matériels et des logiciels aussi disparates. Le processus de convergence est en marche. Nous sommes à quelques semaines de la naissance d’une nouvelle structure interministérielle (la direction interministérielle des systèmes d’information et de communication) qui va piloter pour l’ensemble de l’appareil de l’Etat, sous l’autorité du Premier ministre, les systèmes d’information, de manière coordonnée entre les ministères. C’est un processus qui a été accéléré par la réforme des services déconcentrés.

J’espère avoir ouvert, avec ces quelques commentaires libres, des perspectives utiles à vos travaux. Il me paraît tout à fait évident qu’il est encore trop tôt, même si on peut fixer un certain nombre de perspectives, pour avoir une vision complète de ce que cette réforme va générer. Nous avons engagé un processus de longue haleine ; de nombreux travaux d’analyse et de recherche seront nécessaires pour accompagner le travail de l’Etat et je suis convaincu que ce thème, passionnant, donnera matière à d’autres colloques dans les années à venir.